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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：26534953 日期：2023年5月4日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名大提琴手，寻求被归类为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人员。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此EB-2移民分类所附的工作邀请要求进行国家利益豁免。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准对所需工作邀请的豁免，从而豁免劳工证。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的资格。此事现上诉至本办公室。8 C.F.R. § 103.3。申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
在申请人首先证明符合基础EB-2签证分类的资格后，其必须进而证明其值得获得对工作邀请要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)规定，如果申请人证明拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国，则美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准国家利益豁免。
审理主任根据Dhanasar的三项要件审查并分析了申请人的主张，认定其仅证明了拟从事事业的实质价值。在上诉中，申请人主张其已提交足够证据证明资格，且审理主任未能给予该证据充分权重，从而施加了不当严格的证明标准。
我们就国家利益豁免采纳并维持审理主任的决定。参见Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另参见Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的惯例已被“普遍
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接受，凡直接面对该问题的其他各巡回法院均如此”）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（加入八个巡回法院的立场，裁定上诉裁决者可以采纳并维持下级决定，只要其对案件给予“个别化考量”）。
申请人最初将其拟从事的事业描述为继续与_ _ I 合作演出，自2015年以来其一直如此。申请人表示其还打算教授音乐，“既在私人层面，也在机构内作为应用型教职人员”，并“寻求创建一个大提琴四重奏……，创作和演奏原创音乐，着眼于将[乌兹别克斯坦]的民间音乐与美国乡村、爵士和拉格泰姆等流派融合。”在回应证据请求（RFE）时，申请人首次表示其“开发了一种即兴创作模式”，该模式“由西方和乌兹别克音乐表演传统中的即兴技巧严格组合而成”。申请人对这一新的混合即兴创作模式的讨论似乎是对其拟从事事业的实质性变更，而非对最初描述的拟从事事业的澄清。其初始提交材料（包括其他音乐家的数封信函）未提及这一新模式。申请人必须在提交申请时满足所有资格要求，并在整个申请审理过程中持续满足这些要求。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。申请人不得为使其有缺陷的申请符合USCIS要求而对申请作出实质性变更。参见Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。
在上诉中，申请人主张其引用了“有证明力的研究”以证明其拟从事事业的重要性。申请人在上诉中就这一论点所指出的唯一证据是国家艺术基金会的一份五年战略计划。该文件在设计上涉及艺术的整体、集体重要性。它未具体提及或讨论申请人的拟从事事业，无论是最初描述的版本还是RFE后提交的重大修订版本。
申请人主张审理主任应给予更多权重于证明申请人“在推进[其]拟从事事业方面已取得如此大进展”的证据。申请人指出其先前的陈述、学位、奖项、他人信函以及在美国音乐家联合会地方分会的会员资格，并主张其已证明“他是一位有声望的大提琴手”。记录证明了申请人的培训和经验，但所描述的拟从事事业不仅仅涉及演奏大提琴。重要的是，申请人最初表示其打算“在机构内作为应用型教职人员”任教。申请人未提交足够信息和证据证明其处于有利地位获得教职工作。申请人未具体说明其寻求任教的机构类型，也未证明其持有必要的资质和培训以胜任此类职位。申请人也未证明其在建立最初描述的四重奏方面取得了何种进展（如有）。
审理主任认定申请人未能证明权衡之下美国将从豁免法定工作邀请要求中受益。申请人以两个略显矛盾的论点回应——第一，其从事美国劳工部（DOL）Schedule A, Group II下指定的短缺职业；第二，其技能超过美国工人，这体现在其成功试演I 并与另外40名音乐家竞争。
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Schedule A, Group II下的申请要求与国家利益豁免申请的要求不同。这两类移民福利是互斥的。Schedule A认定不是对工作邀请要求的国家利益豁免；相反，它包含工作邀请要求，尽管该要求不涉及向DOL申请个人劳工证。申请人本应符合Schedule A资格的主张并不意味着其符合在本程序中寻求的不同福利的资格。申请人的主张不仅是推测性的，而且依赖于对法规的误读。申请人依据8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)中“特殊能力”的监管标准。但Schedule A, Group II下的资格依据的是另一套标准，见于DOL法规20 C.F.R. § 656.15(d)(2)，涉及“广泛赞誉和国际认可”等因素。申请人的证据显示认可范围相当有限，主要局限于佛罗里达州部分地区。在来到美国之前，申请人作为儿童和学生曾获得若干奖项，但未证明这些奖项是面向已完成培训的成熟音乐家颁发的。
除国家利益豁免问题外，审理主任认定受益人符合持有高级学位（具体为佛罗里达州I 大学的硕士学位）的专业人士分类资格。某一职业要求至少学士学位才能进入该职业。参见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。记录未证明申请人的职业要求此类学位。相反，审理主任引用DOL的《职业展望手册》，其中指出：“对于有兴趣表演流行音乐的音乐家或歌手，没有高等教育要求。然而，许多古典音乐和歌剧表演者至少拥有学士学位。”“许多表演者”倾向于持有学士学位并不等同于进入该职业的要求。申请人未证明其雇主要求其音乐家持有学士学位。此外，申请人拟从事事业的重要部分涉及在其与I 的工作之外的演出。申请人未解释或证明此类工作如何要求至少学士学位。教学机构中的教职可能符合专业人士资格，但当申请人在回应RFE修订其拟从事事业时，其“在[该]事业中取得进展的严格计划”未包含任何关于教职计划的讨论。
申请人最初还表示，其备选符合特殊能力人员分类资格，但尽管其在上诉中引用了有关特殊能力的法规，其在审理主任发布RFE后并未以进一步证据推进该主张。
记录未充分发展到足以确立受益人符合该法第203(b)(2)条规定的分类资格，无论是作为持有高级学位的专业人士，还是作为艺术领域具有特殊能力的人士。但由于我们关于国家利益豁免的结论足以确定上诉的结果，我们保留申请人是否符合基础分类资格的单独问题。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构一般无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
裁定：上诉被驳回。
