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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：25733302 日期：2023年5月8日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名商业航空飞行员，寻求被归类为科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免与这一EB-2移民类别相关的职位邀请要求。参见本法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可以授予这一对所需职位邀请、从而对劳工证的自由裁量豁免。
德克萨斯服务中心审理主任（Director）驳回了申请，认定记录满足了特殊能力个人六项标准中至少三项的字面规定，但对证据的最终实质审查（final merits determination）不支持申请人具有特殊能力的结论。审理主任进一步认定，申请人未能证明豁免所需职位邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准（preponderance of the evidence）证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证类别的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。由于该类别要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此须另行证明豁免职位邀请要求符合国家利益。
为根据本法第203(b)(2)(A)条确定资格，“特殊能力”被定义为“显著高于科学、
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艺术或商业领域通常所见的专业水平。”8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。法规进一步规定了六项标准，个人须至少满足其中三项以确立特殊能力：
(A) 官方学术记录，显示该外籍人士拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项；
(B) 由现任或前任雇主出具的证明信形式的证据，显示该外籍人士在其被寻求的職業中拥有至少十年全职经验；
(C) 从事该专业的执照或特定专业或职业的认证；
(D) 证据显示该外籍人士已获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬；
(E) 专业协会会员资格的证据；或
(F) 同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域内成就和重大贡献的认可证据。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)。
在根据本法第203(b)(2)(A)条确定个人是否具有特殊能力时，拥有学院、大学、学校或其他学习机构的学位、文凭、证书或类似奖项，或从事特定专业或职业的执照或认证，本身不得被视为此类特殊能力的充分证据。本法第203(b)(2)(C)条。
当申请人满足这些初步证据要求后，本办公室随后在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人属于其从事领域最顶端的小比例人群。参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查进行考量）；另参见 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。这一两步分析与本办公室的裁定一致，即“真相不应仅由证据的数量决定，而应由其质量决定”，以及本办公室审查“每一份证据的相关性、证明价值和可信度，无论是单独审查还是在证据整体的背景下审查，以确定待证明的事实是否可能为真”的原则。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。
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II. 分析
审理主任认定，记录满足了特殊能力个人六项标准中至少三项的字面规定，具体为8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(C)和(E)项标准。然而，在对记录进行最终实质审查后，审理主任认定申请人未能证明其是特殊能力个人，因为记录不包含“足以证明其拥有显著高于科学、艺术或商业领域通常所见的专业水平的充分书面证据”。审理主任进一步认定，记录不满足先例决定 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 中规定的任何标准。基于下述理由，申请人未能证明豁免职位邀请要求具有正当理由。
审理主任承认，记录包含“证明[申请人]截至优先日完成了各种航空相关课程的证书；在其[商业航空]领域超过十（10）年的全职经验；以及授权其作为飞行员工作的专业执照。”然而，审理主任指出：
追求专业发展或继续教育课程的行为是[申]请人职业所固有的；拥有这些证书并不自动使其成为特殊能力个人，因为这些类型的资格通常被授予各个领域的众多个人；仅仅履行自己的工作职责超过十年并不自动使一个人成为特殊能力个人；拥有执照是[申]请人职业所固有的，[且其]未能证明该文件的颁发标识了一种卓越标志，使其区别于其领域通常所见的情况。
在考虑记录整体情况后，审理主任认定，证据未能证明申请人作为商业航空飞行员拥有显著高于其领域通常所见的专业水平；因此，其不符合作为特殊能力个人的第二优先类别资格。参见本法第203(b)(2)(A)条。
在表格 I-290B（上诉或动议通知）上，申请人表示：“我将在提交上诉后30个日历日内向AAO提交我的书面论证意见和/或额外证据。”然而，截至目前，本办公室尚未收到申请人的书面论证意见或额外证据。相反，在上诉提交材料的上诉理由陈述中，申请人主张其拟议事业具有国家重要性，其已在类似努力中展示成功，并且总体而言，豁免职位邀请要求将对美国有益，并引用了Dhanasar分析的三项要点。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91，关于这三项要点的详细阐述。申请人未在上诉中回应审理主任的结论，即记录未能证明其作为商业航空飞行员拥有显著高于其领域通常所见的专业水平。本办公室已审查记录整体；然而，记录不支持申请人拥有显著高于其领域通常所见的专业水平的结论。因此，记录未能证明申请人符合作为特殊能力个人的第二优先类别资格。参见本法第203(b)(2)(A)条；另参见 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)；Kazarian, 596 F.3d 1115。
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综上所述，申请人未能证明其拥有显著高于科学、艺术或商业领域通常所见的专业水平。因此，记录未能证明申请人符合作为特殊能力个人的第二优先类别资格。参见本法第203(b)(2)(A)条。本办公室保留对申请人是否满足 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 中规定的任何标准的意见。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果所不需要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
记录未能证明申请人符合作为特殊能力个人的第二优先类别资格；因此，我们认定申请人未能证明其符合所寻求移民福利的资格。
裁定：上诉被驳回。
