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商业飞行员 · NIW 国家利益豁免：发回重审（2023年5月10日）

类别 NIW · 领域商业 · 结果发回重审 · 讨论的标准 EB-2特殊能力初始证据要求、国家利益豁免第一要素：实质价值、国家利益豁免第一要素：全国重要性、国家利益豁免第二要素：处于有利地位推进拟议事业、国家利益豁免第三要素：权衡豁免是否有利于美国

AI 翻译，非官方，以原文为准。译文由模型按原文段落生成，法规引用与判例名保留英文；USCIS 隐去的姓名与机构以「[已隐去]」表示。

本次裁决与影响

行政上诉办公室撤回原审主任的决定，并将案件发回重审，要求按照上述分析作出新决定。发回重审要求原审主任：就特殊能力进行证据整体的最终实质审查；就国家利益豁免第一要素审查实质价值并分析全国重要性证据；依据Dhanasar第二要素相关因素结合记录事实判断申请人是否处于有利地位；并全面重新评估第三要素，明确指明任何不一致及其影响。本次上诉未批准申请，也未对特殊能力最终实质审查或国家利益豁免三要素作出最终实体认定。

核对原文依据

ORDER: The Director's decision is withdrawn. The matter is remanded for the entry of a new decision consistent with the foregoing analysis.

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On remand, the Director should consider the totality of the evidence in the record in determining whether it establishes that the Petitioner possesses a degree of expertise significantly above that ordinarily encountered in his field

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案件背景

申请人是一名商业飞行员，通过提交I-140表格申请EB-2特殊能力类别移民，并请求国家利益豁免职位邀请要求。原审德州服务中心主任拒绝该申请，认为记录未证明申请人符合国家利益豁免资格，也未证明其值得行使自由裁量权。

核对原文依据

The Petitioner, a commercial pilot, seeks employment-based second preference (EB-2) immigrant classification as an individual of exceptional ability, as well as a national interest waiver of the job offer requirement attached to this classification.

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The Director of the Texas Service Center denied the petition, concluding that the record did not establish that the Petitioner is eligible for, and merits as a matter of discretion, a national interest waiver.

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审理经过

初次提交
申请人提交I-140表格，申请EB-2特殊能力类别及国家利益豁免；记录显示提交时申请人受雇于一家大型航空公司担任飞行员，持有美国航空运输飞行员执照，并有超过13年航空公司飞行员经验。
核对原文依据
Form 1-140, Immigrant Petition for Alien Worker (National Interest Waiver)
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The record shows that at the time of filing he was employed as a pilot for a major airline, held an air transport pilot license in the United States, and had more than 13 years of experience as an airline pilot.
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补件
申请人回应补件通知，主张其满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)下六项标准中的五项；原审主任在决定中未讨论这些标准，也未进行最终实质审查。
核对原文依据
The Petitioner noted in his request for evidence (RFE) that the Petitioner met five of the criteria under 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii), but he did not address these criteria in his decision or conduct a final merits analysis.
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原审拒绝决定
德州服务中心主任拒绝申请，认定记录未证明申请人符合国家利益豁免资格及值得自由裁量批准；该决定未认定拟议事业的实质价值，对全国重要性仅作结论性陈述，未分析所提交证据。
核对原文依据
The Director of the Texas Service Center denied the petition, concluding that the record did not establish that the Petitioner is eligible for, and merits as a matter of discretion, a national interest waiver.
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However, other than a sentence indicating the Dhanasar framework's focus on the specific endeavor as opposed to an entire field or industry, the Director's decision does not include an analysis of the evidence submitted and an explanation of its deficiency in this regard.
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上诉
申请人就德州服务中心决定向行政上诉办公室提出上诉；行政上诉办公室进行重新审查，撤回原审决定并发回重审。
核对原文依据
Appeal of Texas Service Center Decision
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Upon de novo review, we will withdraw the Director's decision and remand the matter for entry of a new decision consistent with the following analysis.
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逐项证据分析

按争议点查看申请主张、原审意见、具体证据与 AAO 理由。点击每项标题可展开或收起。

EB-2特殊能力初始证据要求本项获认可

本案适用标准

特殊能力指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度；申请人须首先提交满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)六类证据中至少三类的文件；满足至少三项标准本身并不确立该类别的资格，之后还需进行最终实质审查，判断证据整体是否显示申请人被认可为具有显著高于该领域通常水平的专业程度。

申请人主张

申请人在补件回应中主张其满足六项标准中的五项。

原审意见

原审主任在决定中未讨论这些标准，也未进行最终实质审查。

两所飞行学校的证书

证明目的: 证明申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)下的相关证据标准之一。
AAO 如何评价: 行政上诉办公室认定该材料满足其中一项标准。

核对原文依据

specifically those pertaining to his certificates from two flight schools

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十年商业飞行员全职经验证据

证明目的: 证明申请人满足相关证据标准之一。
AAO 如何评价: 行政上诉办公室认定该材料满足其中一项标准。

核对原文依据

the evidence of his ten years of full-time experience as a commercial pilot

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航空运输飞行员执照

证明目的: 证明申请人满足相关证据标准之一。
AAO 如何评价: 行政上诉办公室认定该材料满足其中一项标准。

核对原文依据

his licenses as an air transport pilot

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AAO 认定与理由

行政上诉办公室同意申请人至少满足三项标准，即两所飞行学校的证书、十年商业飞行员全职经验以及航空运输飞行员执照。因此申请人满足该类别初始证据要求，无需讨论其余标准；但发回后原审主任仍须就证据整体进行最终实质审查。

核对原文依据

We agree that the Petitioner meets at least three of the criteria, specifically those pertaining to his certificates from two flight schools, the evidence of his ten years of full-time experience as a commercial pilot, and his licenses as an air transport pilot.

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Meeting at least three criteria, however, does not, in and of itself, establish eligibility for this classification.

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国家利益豁免第一要素：实质价值保留／未作认定

本案适用标准

第一要素关注个人拟从事的具体事业；事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等多个领域体现；在Dhanasar框架下，即使没有经济收益可能，研究、纯科学和增进人类知识等事业也可能具备实质价值。

申请人主张

申请人的拟议事业是继续担任商业飞行员。

原审意见

原审主任的决定未就申请人拟议事业的实质价值作出认定。

AAO 认定与理由

行政上诉办公室指出原审决定未认定实质价值，因此发回后原审主任应审查支持证据并判断商业飞行员这一拟议事业是否具有实质价值。本次上诉未对此作出实体认定。

核对原文依据

We initially note that the Director's decision did not include a determination as to the substantial merit of the Petitioner's proposed endeavor.

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On remand, the Director should review the supporting evidence and determine whether the Petitioner's proposed endeavor as a commercial pilot is of substantial merit.

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国家利益豁免第一要素：全国重要性保留／未作认定

本案适用标准

在判断拟议事业是否具有全国重要性时，考虑其潜在未来影响；拒绝决定须说明具体拒绝理由并通知上诉权利。

申请人主张

申请人主张其拟议事业具有全国重要性。

原审意见

原审主任结论认为申请人拟议事业不具有全国重要性，但除一句说明Dhanasar框架关注具体事业而非整个领域或行业外，未分析所提交证据，也未解释证据在该方面的缺陷；决定列出部分补件证据后，仅作结论性陈述称该证据不支持拟议事业的潜在未来影响。

补件回应中提交的证据（决定中列出的部分证据）

证明目的: 证明拟议事业具有全国重要性及潜在未来影响。
AAO 如何评价: 原审主任列出部分证据后仅作结论性陈述，未分析证据；行政上诉办公室认定该处理缺乏具体理由。
缺失、矛盾与适用限制: 原审决定未解释所提交证据为何不足以支持拟议事业的潜在未来影响。

核对原文依据

While it does include a list of some of the evidence submitted by the Petitioner in response to the RFE, this is followed by the conclusory statement that this evidence does not support the potential prospective impact of the proposed endeavor.

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AAO 认定与理由

行政上诉办公室认为原审决定缺乏对证据的分析和具体理由，不符合说明拒绝理由的要求；因此发回后原审主任应考虑支持全国重要性的证据并对其进行分析以支持结论。本次上诉未对全国重要性作出实体认定。

核对原文依据

However, other than a sentence indicating the Dhanasar framework's focus on the specific endeavor as opposed to an entire field or industry, the Director's decision does not include an analysis of the evidence submitted and an explanation of its deficiency in this regard.

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On remand, the Director should consider the evidence provided in support of the proposed endeavor's national importance and provide an analysis of that evidence to support his conclusion.

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国家利益豁免第二要素：处于有利地位推进拟议事业保留／未作认定

本案适用标准

第二要素将焦点从拟议事业转向个人；考虑因素包括但不限于：教育、技能、知识及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的进展；潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。

申请人主张

申请人主张其处于有利地位推进继续担任商业飞行员这一拟议事业。

原审意见

原审主任结论认为申请人未处于有利地位推进拟议事业，并提供了一些对所提交证据的简要分析；但分析多处引用记录中不存在的事实或与拟议事业无关的事实，例如将支持信称为来自航空领域学者（实为申请人的商业飞行员同行），提及缺乏支持这些信件及申请人“研究计划”主张的证据（但申请人的事业不涉及研究），以及提及缺乏资助、拨款和潜在投资者信函（但申请人表示其事业不需要此类资助，因其打算继续受雇为商业航空公司飞行员）。

初始提交的支持信

证明目的: 证明申请人处于有利地位推进拟议事业。
AAO 如何评价: 原审主任将这些信件称为来自航空领域学者，但行政上诉办公室指出这些信件实际来自申请人的商业飞行员同行；原审还提及缺乏支持信件主张的证据。
缺失、矛盾与适用限制: 原审分析引用的事实与记录不符，且提及与不涉及研究的拟议事业无关的“研究计划”。

核对原文依据

the Director acknowledges letters of support "from scholars in the Aviation field" which were included in the initial filing, but those letters were from the Petitioner's fellow commercial pilots.

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资助、拨款和潜在投资者信函相关证据

证明目的: 原审主任以缺乏此类证据为由质疑申请人是否处于有利地位。
AAO 如何评价: 行政上诉办公室指出申请人并未表示其事业需要此类资助，因其打算继续受雇为商业航空公司飞行员。
缺失、矛盾与适用限制: 原审要求与拟议事业性质无关的资助证据。

核对原文依据

But the Petitioner does not indicate that his endeavor requires funding of this type, as he intends to continue to be employed as a commercial airline pilot.

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AAO 认定与理由

行政上诉办公室指出原审分析引用了记录中不存在或与拟议事业无关的事实，因此发回后原审主任应依据Dhanasar第二要素相关因素，结合记录中的事实判断申请人是否处于有利地位。本次上诉未对第二要素作出实体认定。

核对原文依据

However, we note that in several instances, the analysis references facts that do not appear in the record or pertain to the Petitioner's proposed endeavor.

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On remand, the Director should apply the relevant second prong factors as stated in Dhanasar to the facts contained in the record to determine whether the Petitioner is well positioned to advance his proposed endeavor.

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国家利益豁免第三要素：权衡豁免是否有利于美国保留／未作认定

本案适用标准

第三要素要求申请人证明，权衡之下，豁免职位邀请要求及劳工证要求将有利于美国；可评估的因素包括：鉴于个人资格或拟议事业的性质，让其获得职位邀请或劳工证是否不切实际；即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍会从其贡献中受益；其贡献的国家利益是否足够紧迫以至于值得放弃劳工证程序；各项因素综合须确立权衡之下豁免有利于美国。

申请人主张

申请人主张美国合格飞行员短缺带来紧迫性，豁免职位邀请要求有利于美国。

原审意见

原审主任结论认为申请人作为商业飞行员的技能和能力所带来的任何美国利益，不足以超过劳工证程序所固有的保护国内劳动力队伍的国家利益；但未处理申请人关于美国合格飞行员短缺所带来紧迫性的论点；此外，决定部分基于“申请人所称拟议事业存在不一致”的认定，但未指明这些不一致。

关于美国合格飞行员短缺的论点

证明目的: 证明存在紧迫性，值得放弃劳工证程序。
AAO 如何评价: 原审主任未处理该论点；行政上诉办公室要求发回后全面重新评估。
缺失、矛盾与适用限制: 原审决定未回应申请人关于飞行员短缺紧迫性的主张。

核对原文依据

However, he did not address the Petitioner's arguments relating to the urgency created by a shortage of qualified pilots in the United States.

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原审所称“拟议事业存在不一致”的认定

证明目的: 原审主任以此作为拒绝第三要素的部分依据。
AAO 如何评价: 行政上诉办公室指出原审主任未指明这些不一致，且审查记录后未发现证据中存在重大不一致。
缺失、矛盾与适用限制: 原审认定缺乏具体指明，且与记录审查结果不符。

核对原文依据

but did not identify these inconsistencies

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Our review of the record did not uncover any material inconsistencies in the evidence submitted.

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AAO 认定与理由

行政上诉办公室指出原审主任未处理飞行员短缺紧迫性论点，也未指明所称不一致；且行政上诉办公室审查记录后未发现证据中存在重大不一致。因此发回后原审主任应依据对前两要素的修订分析，全面重新评估第三要素下的主张，并明确指明任何不一致及其对资格的影响。本次上诉未对第三要素作出实体认定。

核对原文依据

However, he did not address the Petitioner's arguments relating to the urgency created by a shortage of qualified pilots in the United States.

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Our review of the record did not uncover any material inconsistencies in the evidence submitted.

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阅读提示与适用边界

以下为基于本案的材料核对提示，不是 AAO 对其他案件的裁定。

阅读提示：本案中行政上诉办公室仅认定申请人满足特殊能力六项标准中的至少三项初始证据要求，并未认定其最终符合特殊能力类别；发回后原审主任仍须进行证据整体的最终实质审查。
核对原文依据
Because he therefore meets the initial evidence requirements for this classification, we need not discuss his qualification under the remaining criteria.
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阅读提示：核对原审决定是否就拟议事业的实质价值作出认定，以及是否对全国重要性证据进行了具体分析而非仅作结论性陈述。
核对原文依据
the Director's decision does not include an analysis of the evidence submitted and an explanation of its deficiency in this regard
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阅读提示：核对原审第二要素分析所引用的事实是否存在于记录中，以及是否与申请人继续受雇为商业航空公司飞行员这一拟议事业相关。
核对原文依据
the analysis references facts that do not appear in the record or pertain to the Petitioner's proposed endeavor
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阅读提示：核对原审是否处理了申请人关于美国合格飞行员短缺紧迫性的论点，以及是否具体指明了所称拟议事业的不一致；行政上诉办公室表示其审查记录未发现重大不一致。
核对原文依据
he did not address the Petitioner's arguments relating to the urgency created by a shortage of qualified pilots in the United States
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Our review of the record did not uncover any material inconsistencies in the evidence submitted.
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中文全文

原文第 1 页

美国公民及移民服务局行政上诉办公室非先例决定

案号：26351700 日期：2023年5月10日

对德克萨斯服务中心决定的上诉

表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）

申请人是一名商业飞行员，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。

德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人有资格并基于裁量权理由获得国家利益豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。

一、法律

特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。为确立作为特殊能力个人的资格，申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。2 如果申请人做到这一点，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据的整体是否表明其被认可为在该领域具有显著高于通常所遇水平的专业程度。

1 如果这些类型的证据不适用于该个人的职业，申请人可以提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 USCIS此前已确认这一两部分审理方法在特殊能力外国人情形中的适用性。6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。

原文第 2 页

在申请人证明其符合 underlying EB-2 分类资格后，其必须随后证明其基于裁量权理由应获得对工作要求“符合国家利益”的豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以基于裁量权3批准国家利益豁免，如果申请人证明：

拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
总体而言，豁免工作要求将有利于美国。

二、特殊能力

申请人在其补充证据请求（RFE）中指出，申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)下的五项标准，但审理主任在其决定中未处理这些标准，也未进行最终实质审查。本办公室同意申请人至少满足三项标准，具体为关于其来自两所飞行学校的证书、其十年商业飞行员全职经验的证据，以及其作为航空运输飞行员的执照。因此，由于其满足该分类的初步证据要求，本办公室无需讨论其在其余标准下的资格。发回重审时，审理主任应考虑记录中证据的整体，以确定其是否证明申请人拥有显著高于其领域通常所遇水平的专业程度，从而符合特殊能力个人的资格。

三、国家利益豁免

申请人的拟议事业是继续担任商业飞行员。记录显示，在提交申请时，其受雇于一家大型航空公司担任飞行员，持有美国航空运输飞行员执照，并拥有超过13年的航空公司飞行员经验。

A. 实质价值与国家重要性

第一项要件，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。

本办公室首先指出，审理主任的决定未包含对申请人拟议事业实质价值的认定。在 Dhanasar 中，本办公室指出，虽然重大经济影响潜力的证据在作出此认定时是有利的，但无经济受益可能性的事业也可能符合资格，例如与研究、纯科学和促进人类知识相关的事业。Id. 在该先例决定中，本办公室认定，关于请愿人具体研究的证据

3 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于裁量性）。

原文第 3 页

因推进科学知识和促进国家安全问题而具有实质价值。发回重审时，审理主任应审查支持性证据，并确定申请人作为商业飞行员的拟议事业是否具有实质价值。

转向第一项要件的第二部分，审理主任认定申请人的拟议事业不具有国家重要性。然而，除了用一句话说明 Dhanasar 框架聚焦于具体事业而非整个领域或行业外，审理主任的决定未包含对所提交证据的分析，也未解释其在此方面的不足。虽然决定确实列出了申请人在回应RFE时提交的部分证据，但随后是结论性陈述，称该证据不支持拟议事业的潜在预期影响。USCIS条例要求否决决定解释否决的具体理由，并通知受影响方其上诉权利。8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i),(iii)；参见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定否决动议的理由必须明确，以使受影响方有有意义的機會在上诉中质疑该认定）。发回重审时，审理主任应考虑为支持拟议事业国家重要性而提供的证据，并对该证据进行分析以支持其结论。

B. 处于有利地位以推进拟议事业

第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Id. at 890。

在认定申请人并非处于有利地位以推进其拟议事业时，审理主任对所提交证据提供了一些简要分析。然而，本办公室注意到，在若干情形中，该分析引用了记录中未出现或与申请人拟议事业无关的事实。例如，审理主任承认初始申请中包含“来自航空领域学者”的支持信，但这些信件来自申请人的商业飞行员同行。随后，审理主任提到缺乏证据支持这些信件中的主张以及申请人的“研究计划”，尽管申请人的事业并不涉及研究。

在另一个例子中，审理主任提到缺乏支持申请人事业的资金证据，包括拨款和“潜在投资者的来信”。但申请人并未表示其事业需要此类资金，因为其打算继续受雇为商业航空公司飞行员。发回重审时，审理主任应将 Dhanasar 中所述的相关第二项要件因素适用于记录中所含事实，以确定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业。

原文第 4 页

C. 总体而言豁免是否有利

第三项要件要求申请人证明，总体权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。在进行此项分析时，我们可以评估如下因素：鉴于该个人的资格性质或拟从事的事业的性质，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假定存在其他合格美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：总体权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。Id. at 890-91。

审理主任认定，申请人作为商业飞行员所具备的技能和能力为美国带来的任何利益，均不足以超过劳工证程序所固有的保护国内劳动力方面的国家利益。4 但是，他并未处理申请人关于美国合格飞行员短缺所造成的紧迫性所提出的论点。此外，他的决定部分基于对“申请人所称拟从事事业存在不一致之处”的认定，但并未指明这些不一致之处。5 在发回重审时，审理主任应根据上文讨论对其对前两项要件的修订分析，依据 Dhanasar 框架第三项要件全面重新评估申请人的主张。此外，他应明确指明记录中的任何不一致之处，并解释这些不一致之处对申请人是否符合国家利益豁免资格的影响。

裁定：审理主任的决定被撤销。本案发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。

4 该决定还错误地指出，对审理主任的决定不存在上诉。 5 我们对记录的审查未发现所提交证据中存在任何实质性不一致之处。

原文：USCIS 非先例裁决 PDF（2023-05-10）

本页为 USCIS 公开的 AAO 非先例裁决译文，不是美杰华经手的案例，不构成法律意见；个案结果取决于各自证据。翻译模型：deepseek-flash，生成于 2026-11-02。