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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：31208282 日期：2024年5月13日
对德克萨斯服务中心决定的申诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士或作为具有特殊能力的人员，并寻求对此EB-2分类所附工作要求及劳工证的国家利益豁免。《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请（因而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或作为在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(B)(i)条。此外，申请人必须表明，基于自由裁量豁免工作要求“符合国家利益”的合理性。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)规定，美国公民及移民服务局（USCIS）可基于自由裁量，1 在符合以下条件时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性，
- 该个人处于有利地位以推进拟议事业，以及
- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
关于国家利益豁免，第一项要件涉及特定拟议事业的实质价值和国家重要性。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人陈述：
1 另见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布裁决中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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[他]打算继续运用其专长和知识，作为企业家工作，并通过商业发展活动为美国经济做出贡献。他将通过进一步发展和扩展其已在该国注册的公司来实现这一目标，该公司在佛罗里达州注册成立。该企业是一个手机配件售货亭，旨在零售行业提供高质量配件；它主要位于美国各地的商场和购物中心。
在上诉中，申请人主张：
[他]打算在美国继续其作为企业家和商业专业人士的职业生涯，以此身份他将提升美国公司的收入，从而提升其生产力模式和市場增长。这将改善美国的商业领域，并进一步使该国在全球经济中成为商业中心。他还将通过其美国公司创造就业和产生税收。在这两方面，[他]将为该国提供显著的销售增长潜力和显著的就业机会，最终将影响美国商业生态系统的生产力以及国家经济活动。
关于实质价值，事业的價值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人提供了涵盖包括创业在内的各种主题的“行业报告和文章”，从而满足其拟议事业的实质价值。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室关注“外籍国民拟从事的特定事业”。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管申请人强调“商业发展专业人士在每一类企业中发挥的重要作用”，并提及涉及小企业、高管、风险管理和移民投资等广泛主题的“行业报告和文章”，但申请人必须证明其拥有和经营其特定手机配件企业的特定拟议事业的国家重要性。2 在 Dhanasar 中，本办公室指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”Id. 本办公室还指出，“一项具有雇用美国工人的显著潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。
此外，申请人反复强调其“渐进经验”、“理论和专业经验”、“专长和丰富经验”、“国际管理经验”、“众多角色”、“专业记录”、“其商业成就和专长的记录”、“对业务运营和管理的直接了解”以及“知识和
2 申请人的论点和证据涉及拟议事业的实质价值方面，而非国家重要性部分。
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人脉。”然而，申请人的知识、技能和能力涉及 Dhanasar 框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民”。Id. at 890。此处的问题是，他拟从事的特定事业在 Dhanasar 第一项要件下是否具有国家重要性。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人未证明其手机配件企业如何在很大程度上影响该领域并达到国家重要性的水平。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。记录未通过支持性文件显示其事业如何充分超越其预期客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该领域或美国经济。
最后，申请人未证明其商业计划所声称的就业和税收预测，即使可信或合理，如何具有雇用美国工人的显著潜力，或以其他方式为我国提供重大积极经济影响。尽管商业计划声称五年后创造159个职位，但申请人未证明此类未来人员配置水平将为佛罗里达地区或其他预期地区或更广泛的美国经济提供与国家重要性相称水平的重大经济利益。例如，申请人未显示此类就业数字将利用该地区大量劳动力，或将在区域或全国范围内实质性影响就业创造和经济增长。同样，尽管商业计划声称五年后累计税收为410万美元，但申请人未证明此类数字将达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。基于所有这些原因，记录未证明，除了为其预期客户和员工提供的有限利益之外，申请人的拟议事业具有更广泛的影响，达到具有国家重要性的水平，或它将提供重大积极经济影响。
由于记录中的文件未证明其拟议事业的国家重要性，如 Dhanasar 先例决定第一项要件所要求，申请人未证明国家利益豁免的资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二和第三项要件下的资格将无实际意义，同样，审查审理主任对申请人作为具有特殊能力人员的资格的有利裁定也无实际意义。3
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，本办公室认定其未证明资格或以其他方式基于自由裁量权理应获得国家利益豁免。基于上述原因，上诉将被驳回，每一原因均被视为本决定的独立和替代依据。
命令：上诉被驳回。
3 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未以其他方式满足其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代问题）。
