行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：42764787
日期：2026 年 5 月 14 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名系统工程专家，寻求作为持有高级学位的专业人士的就业类第二优先（EB-2）移民分类，以及该分类所附职位要求要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免该分类的职位要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现根据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。
经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性。因此，他未满足 Dhanasar 框架所要求的第一要素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。由于这些认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人关于 Dhanasar 其余要素的上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决所不必要的争议作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
I. 法律
要符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第 203(b)(2)(A) 条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位后加上该专业领域五年逐步发展的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人证明符合基础 EB-2 分类的资格，则必须随后证明其值得“符合国家利益”的职位要求要求的自由裁量豁免。该法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人称其是持有高级学位的专业人士，在电信工程、电力设备安装和网络优化方面拥有超过 30 年的经验。在初始提交时，申请人提交了其教育和经验证据、描述其未来和声称符合国家利益豁免资格的职业经历和个人陈述，以及推荐和支持信函。他还提交了讨论电信基础设施作为国家优先事项重要性的行业报告和文章。
申请人称其拟议工作是“提高美国电信基础设施可靠性、增强运营效率、降低维护成本，并促进更熟练的劳动力。”他表示将“作为独立承包商工作，开发和实施电力设备和无线通信基础设施的安装、建设和维护的最佳实践、标准和指南。”
SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值。然而，它认定申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性、其有能力推进拟议工作，或整体而言豁免职位要求将有利于美国。
A. 持有高级学位的专业人士
申请人主张，根据 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)，其凭借等同于美国学士学位的外国教育以及该专业领域超过五年的学士后经验，符合高级学位专业人士分类的资格。他未主张符合具有特殊能力人士的资格。
SCOPS 未讨论或分析记录中的证据，即认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类的资格。在审查记录后，本办公室不同意 SCOPS 的认定。
如上所述，高级学位专业人士的申请必须包括证明申请人拥有“高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位[或]美国学士学位或外国同等学位后加上该专业领域至少五年逐步发展的经验应被视为等同于硕士学位”的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。此外，申请人必须在提交时满足申请的所有资格要求。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)、(12)。
为表明申请人持有符合资格的高级学位，申请必须附有“[显示[个人]拥有美国高级学位或外国同等学位的]官方学术记录。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)。或者，申请人可提交“[显示[个人]拥有美国学士学位或外国同等学位的]官方学术记录，以及现任或前任雇主信函形式的证据，显示[个人]在该专业领域拥有至少五年逐步发展的学士后经验。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
申请人提交了其文凭，名为 Titulo de Ingeniero de Sistemas，以及来自哥伦比亚[已隐去]的学术成绩单。他还提交了学术评估，证明其拥有等同于美国计算机系统工程学士学位的外国学位，于 2007 年 12 月 21 日授予。学术评估引用了全球教育电子数据库（EDGE），这是由美国大学注册与招生官员协会（AACRAO）创建的外国教育证书评估网络资源。2 USCIS 认为 EDGE 是有关外国证书等同性的可靠信息来源。根据 EDGE，Titulo de Ingeniero 代表达到相当于美国学士学位的教育水平。
根据 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B) 的要求，申请人必须记录其自 2007 年 12 月 21 日以来的学士后经验。申请人必须在提交时证明资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B) 规定，申请人应提交“现任或前任雇主信函形式的证据，显示[申请人]在该专业领域拥有至少五年逐步发展的学士后经验。”记录包括以下描述申请人工作经验的信函：
一封日期为 2022 年 4 月 13 日的信函，称申请人自 2012 年 12 月 6 日至 2016 年 3 月 30 日全职受雇于[已隐去]，担任区域协调员。
一封日期为 2022 年 8 月 5 日的信函，称申请人自 2016 年 5 月 5 日至 2016 年 11 月 30 日全职受雇于[已隐去]，担任现场服务支持职位。
一封日期为 2023 年 6 月 23 日的信函，称申请人自 2020 年 3 月 30 日起全职受雇于[已隐去]，担任现场技术员。
然而，不一致之处使我们无法认定申请人拥有五年学士后经验。申请人于 2017 年 7 月提交了一份 prior 非移民签证申请。在其 2017 年申请中，申请人称其未经协助完成，他将现任雇主列为[已隐去]，无先前工作。这与声称申请人仅在[已隐去]工作至 2016 年 11 月的经验信函不一致。这也与记录中来自[已隐去]的经验信函不一致，因为申请人在其非移民签证申请中称其在[已隐去]之前没有工作。申请人必须通过独立、客观的证据解决不一致之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
总之，记录未能证明申请人拥有 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 所要求的学士学位后至少五年逐步发展的经验。然而，由于申请人未被告知这些问题，这不构成我们驳回的依据。申请人在任何进一步提交中必须解决并澄清其工作经历和声称的符合资格经验中的不一致之处。
B. 实质价值与国家重要性
第一要素，实质价值与国家重要性，侧重于个人拟议开展的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在预期影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在初始审查后，SCOPS 发出了补件通知（RFE），允许申请人有机会提交额外证据以尝试证明其符合国家利益豁免的资格。申请人对 RFE 的回复包括额外的支持和建议信函、额外的行业报告和文章、更新的个人陈述以及职业计划。
在审查申请人的 RFE 回复后，SCOPS 认定申请人提交了足够证据证明拟议工作具有实质价值。然而，它认定申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性。SCOPS 指出，记录未能证明申请人的拟议工作将产生与具有国家重要性相一致的区域或国家影响，或其工作将在其工作领域产生更广泛的影响，超越其自身业务和客户。此外，SCOPS 认定申请人未能证明国家利益因素，如劳工证的不切实际性、其预期贡献对美国的利益、对其贡献的紧迫国家利益、潜在创造就业机会，或其自雇不会对美国工人产生不利影响。
在上诉中，申请人主张，除其他事项外，SCOPS 适用了错误标准，并通过例如将其拟议工作与其拟议就业混为一谈，以及混淆 Dhanasar 第一和第二要素的法律标准，施加了控制性先例和法规之外的要求。他还援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)，主张 SCOPS 未适当考虑或讨论整体证据，从而任意行使自由裁量权。
首先，本办公室不认同申请人关于 SCOPS 滥用自由裁量权的主张。Buletini 案法院并未拒绝审查所提交证据质量以确定是否证明申请人资格的概念，也未表明如果 USCIS 未对每项证据进行个别分析即滥用自由裁量权。当 USCIS 对申请进行合理考虑并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需处理申请人提交的每一项证据。Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)；Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)；aff'd Morales v. INS, 208 F.3d 323, 328 (1st Cir. 2000)；另见 Pakasi v. Holder, 577 F.3d 44, 48 (1st Cir. 2009)；Kazemzadeh v. U.S. Att'y. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；另见 United States v. Teixeira, 62 F.4th 10, 25 (1st Cir. 2023)（认定事实审判者“在作出裁决时无需对每一细枝末节的证据作出结论”）。在此，SCOPS 的裁决反映了对整体证据的考虑，尽管 SCOPS 未逐一处理每项证据。基于记录证据，SCOPS 认定，且本办公室同意，证据不足以证明工作的潜在预期影响以确立其国家重要性。
在 Dhanasar 中，我们指出“我们寻找拟议工作的更广泛影响”，并且“[一项事业]可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。我们还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第 890 页。
申请人提交了描述电信基础设施、网络安全和数字公平在美国重要性的文章和行业报告。申请人主张，由于其工作直接与国家优先事项（如美国竞争力、电信和基础设施）一致，他确立了其拟议工作的国家重要性。然而，文章和行业报告未提及申请人具体的拟议工作或其对该领域或国家倡议的潜在影响。我们认识到改善电信接入和基础设施对经济和社会的总体益处。然而，在电信领域工作不足以确立拟议工作的国家重要性。我们不是关注行业的重要性或特定行业对工人的需求，而是关注“外籍国民拟议开展的具体工作。”Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
我们承认申请人在上诉中主张，法规或 Matter of Dhanasar 中没有任何内容要求证据具体提及申请人拟议工作的名称。然而，在审查记录后，我们认定 SCOPS 并未仅依赖此依据作出裁决，也未对申请人施加此类要求。相反，SCOPS 考虑了文章和行业报告的整体，认定虽然它们指出电信基础设施至关重要，但证据提供一般信息，并未聚焦于申请人具体的拟议工作。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业或职业的重要性；相反，我们关注“外籍国民拟议开展的具体工作。”见同上，第 889 页。如上所述，SCOPS 认定工作具有实质价值，我们同意。然而，我们在此审查的问题是国家重要性。申请人的大部分证据涉及该领域一般的短缺、趋势和需求，而非其具体的拟议工作。即使整体考虑文章、报告和统计数据，我们仍认定它们不支持其具体拟议工作具有国家重要性的认定。
申请人还提交了其职业计划和个人陈述以支持其拟议工作的国家重要性。如上所述，为确立国家重要性，申请人必须证明拟议工作的影响。尽管申请人称其拟议工作“将帮助推动经济增长和促进就业创造”，但他未以足够的独立、客观证据支持这些主张。申请人的商业计划预计公司到第五年将产生 160,000 美元收入，向社会保障系统贡献 76,126 美元，向 Medicare 系统贡献 17,804 美元，以及超过 135,000 美元的联邦所得税。申请人的预计收入和税收贡献并未证明其拟议工作将具有 Dhanasar 所设想的重大积极经济影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。证据未表明申请人的技能不同于或优于美国已有和使用的技能。证据也未证明使用申请人的经验将超越惠及其自身公司和客户，或在电信领域产生更广泛影响。记录未确立其拟议工作将影响整个领域。
申请人还提交了许多支持信函，但它们同样未确立工作的国家重要性。3 一封来自[已隐去]电气工程教授的信函称，申请人设计了软件，导致“关键绩效指标提升 100%”。然而，[已隐去]先生未讨论这一专业成就如何证明申请人拟议工作的国家重要性。虽然[已隐去]先生称申请人的拟议工作“对美国具有明确的国家重要性”，但这一概括性陈述侧重于改善电信基础设施的需求，并未解释具体工作的影响将如何超越申请人的业务和客户以产生更广泛影响。
同样，一封来自[已隐去] IT 安全分析师的信函总结称，申请人是“在电信领域拥有丰富经验的杰出专业人士”。然而，[已隐去]先生未讨论申请人具体的拟议工作或涉及其国家重要性。申请人在上诉中称，[已隐去]先生描述了申请人在互联网和宽带接入方面的过去成就，“直接将工作与国家优先事项联系起来”。但如上所述，改善电信基础设施的一般重要性不足以证明申请人具体拟议工作具有国家重要性。
尽管信函赞扬申请人的资格和专业成就，但其技能、专长和能力涉及 Dhanasar 框架的第二要素，该要素“将焦点从拟议工作转移到外籍国民。”同上，第 890 页。此处的问题是，他拟议开展的具体工作根据 Dhanasar 第一要素是否具有国家重要性。尽管许多信函确实提及申请人的拟议工作，但它们大多本质上是结论性的，未为其主张提供足够的证据基础。
在上诉中，申请人依赖其先前提交的证据，并主张 SCOPS 未“按照相关法规的要求，对申请人提交的专家信函和更新模型计划提供任何实质性评论。”申请人继续依赖其将提供的服务的所称价值、其个人和专业品质及成就，以及电信趋势。然而，如上所述，证据不足以证明拟议工作的国家重要性。因此，我们认定申请人未满足 Dhanasar 框架所要求的第一要素。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。由于记录中的文件不足以确立 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的申请人拟议工作的国家重要性，他未能证明符合国家利益豁免的资格。由于认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留申请人关于其在第二和第三要素下资格的上诉论点。4 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决所不必要的争议作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于记录未能证明申请人满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，我们认定申请人作为自由裁量事项不符合国家利益豁免的资格。在任何进一步提交中，申请人还必须证明其符合作为持有高级学位的专业人士的第二优先分类资格。
裁定：
上诉驳回。
注意：本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发 I-862 表格（出庭通知）而面临根据该法第 240 条启动的驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格受到影响。
