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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：26378313 日期：2023年5月18日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人自称是“专攻诉讼与健康权的医生”，寻求以专攻医疗过失诉讼的法律顾问身份就业。他寻求被归类为具有杰出能力的个人。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可提供给那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内得到认可的人。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人满足十项初步证据标准中至少三项的要求。审理主任还认定，申请人未能表明其进入美国将未来实质性惠及美国。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审理（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审理，本办公室将驳回上诉。
一、法律
本法第203(b)(1)(A)条使移民签证可提供给在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力、且该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明、其成就已通过大量文件在其领域内得到认可的个人。这些个人必须寻求进入美国以继续在其杰出能力领域内工作，且其进入美国将实质性惠及美国。“杰出能力”一词仅指那些“已上升至其努力领域最顶端的小部分百分比”的个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。实施条例8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定了多部分分析。首先，申请人可以通过一项重大、国际公认奖项形式的一次性成就来证明其成就在国际上得到认可。或者，申请人可以提交满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中至少三项的证据，包括
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奖项、特定媒体上的已发表材料以及学术文章等项目。如果这些标准不易适用于该个人的职业，则8 C.F.R. § 204.5(h)(4)的条例允许提交可比证据。
一旦申请人满足了初步证据要求，下一步即为最终实质审查，在此审查中本办公室评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人属于其努力领域最顶端的小部分百分比。见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查加以考量）；另见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
二、分析
申请人在巴西取得医学学位，并于2010年至2014年在那里从事急诊医学工作。随后，他于2014年至2018年为“一家为巴西某些公职岗位进行入职体检的上市公司”工作。他还曾为巴西法院担任医疗顾问，处理各类诉讼。他于2017年成立了一家法律咨询公司。申请人曾在联邦区地区医学委员会（Conselho Regional de Medicina do Distrito Federal，CRM-DF）（对医生行为具有纪律处分权的医师委员会）以及联邦区巴西法医学与医学鉴定协会（Associacao Brasileira de Medicina Legal e Pericias Medicas do Distrito Federal，ABMLPM-DF）（联邦区法医学委员会）任职。申请人打算“尽快在美国学习法律”，并协助律师处理医疗过失诉讼，同时继续为巴西的雇主和组织远程工作。
由于申请人未表明或证明其获得重大、国际公认奖项，他必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代监管标准。申请人声称已提交与五项标准相关的证据或可比证据，涉及协会会员资格；已发表材料；作为他人工作的评判者参与；具有重大意义的原创贡献；以及领导或关键角色。
审理主任认定，申请人在CRM-DF的工作满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv)的标准，该标准涉及评判他人的工作。在上诉中，申请人主张他还直接或通过可比证据满足了其他四项所声称的标准。
经审查记录，本办公室同意审理主任的意见，即申请人已满足一项标准，即评判。
外籍人士在寻求分类的领域内加入协会的会员资格文件，该等协会要求其成员具有杰出成就，并由其学科或领域内公认的国家或国际专家评判。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)。
申请人提交了其在CRM-DF和ABMLPM-DF的会员资格文件，但未表明这些组织是要求其成员具有杰出成就、并由公认的国家或国际专家评判的协会。
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申请人提交了CRM-DF主席的一封信，该信引用了联邦医学委员会第1974/11号决议第12条，其中规定：“医生不得允许其姓名被列入……评选‘年度医生’、‘杰出’、‘最佳医生’或其他旨在促销或广告目的称号的竞赛中。”CRM-DF主席表示，由于该规定，“[加]入需要杰出成就的协会是……被禁止的。”
申请人表示，由于上述规则，该监管措辞不适用于巴西的医生，因此审理主任应根据8 C.F.R. § 204.5(h)(4)接受可比证据。申请人仅声称或证明某一特定标准不适用是不够的；申请人还必须证明替代证据与标准中所述类型的证据“可比”。一般见6 USCIS Policy Manual F.2附录，https://www.uscis.gov/policy-manual。在此，申请人未表明其会员资格与8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)所述会员资格可比。
设立“地区医学委员会”（包括CRM-DF）的巴西法规表明，成员“将由”“在各地区委员会定期登记的医生”以“无记名投票”方式选出。该信息表明，CRM-DF成员由所有参与的地方医生选出，而非由国家或国际公认专家选出。
此外，申请人未证明CRM-DF是“该领域内的协会”。记录显示其为一个政府设立的纪律机构，根据所提交的法规，其成员负有公务职责并领取“每日津贴”和其他“报酬”。申请人将其在CRM-DF的职位称为有“薪水”的“工作”。就业与协会会员资格并不相同。
记录中关于ABMLPM-DF的信息较少。该组织财务主管的一封信将该实体称为“一个负责了解该职业正确执业知识的私人协会”。该信未解释加入该组织必须满足的标准。
审理主任认定，申请人未证明其具有合格协会的会员资格。在上诉中，申请人主张，其当选CRM-DF和ABMLPM-DF的领导职位，以及受邀在巴西参议院作证，证明了其在领域内的认可。然而，参议院作证并不构成或反映协会会员资格。此外，领导职位本身并非协会会员资格。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)的另一项标准（下文讨论）涉及领导或关键角色。
申请人未证明其在CRM-DF和ABMLPM-DF的会员资格与8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)所述会员资格可比。1
关于外籍人士在专业或主要行业出版物或其他主要媒体上的已发表材料，涉及外籍人士在寻求分类的领域内的工作。
1 如果本决定进入最终实质审查，这两个组织狭窄的地域管辖权将会发挥作用。本法要求在国家或国际层面获得认可。CRM-DF和ABMLPM-DF本质上属于地区级组织，其管辖权限于巴西首都周边地区。
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此类证据应包括材料的标题、日期和作者，以及任何必要的翻译。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)。
申请人再次引用了上文引述的联邦医学委员会决议，声称该决议禁止“发表宣传[某]医生工作的新闻材料”。申请人未提交任何独立证据支持其对这一规定的解释。CRM-DF主席表示，“我们不鼓励发表宣传医生工作的新闻材料”，但所引用的规定具体指的是“促销或广告目的”，而非新闻业，且记录并未确立CRM-DF有权阻止发表关于医生的新闻文章（区别于广告）。
在初次审理和上诉时，申请人均请求审理主任将巴西参议院网站上其作证的视频片段作为可比证据予以考虑。申请人未提交书面证据以证明参议院网站上该作证的观看量与主流媒体的观看量相当。关于可证明已发表材料符合监管要求的证据类型的一般信息，参见6 USCIS Policy Manual，supra，F.2附录。
此外，申请人未提交所要求的作证英文翻译，也未证明其作证内容是关于他本人、与其在该领域的工作相关。从其上下文来看，申请人的作证似乎是关于单眼视力人士残疾福利问题的。
申请人未满足该标准的要求。
证明外籍人士在领域内具有重大意义的原创科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)。
申请人提交的文件显示，巴西通过立法，将单眼视力丧失指定为法律意义上的残疾。该指定使受影响者有权获得某些公共福利。申请人曾参与相关诉讼，并在巴西参议院作证支持该立法。
在拒绝通知中，审理主任引用了为支持申请而提交的信函，并得出结论认为，虽然申请人作出了原创贡献，但未证明其重大意义。审理主任未具体论述巴西立法。
在上诉中，申请人问道：“一项影响全国数千人生活的法律的创立，怎么就不代表该领域的重大影响？”虽然记录显示申请人为所涉立法作证支持，但申请人并非立法者，他也未声称起草了法律文本或发起了通过该法的努力。相反，他是数名活动人士之一，每人都以不同方式为该法规的通过作出了贡献。
参议院网站的一份翻译打印件显示，申请人是2019年7月一次关于拟议立法听证会上作证的14人之一。该法在近两年后，即2021年3月颁布。记录中的证据未显示申请人对该立法的通过负有足够责任，以致该法可被视为其对该领域的贡献。
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证明外籍人士在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)。
申请人声称通过__________CRM-DF、____ABMLPM-DF及其对一家咨询公司的所有权满足该标准。审理主任要求提供“[客]观、书面证据以证明受益人在其中担任领导或关键角色的组织或机构的杰出声誉。证据应记录该组织或机构的卓越、杰出或优秀。”
作为回应，申请人表示这些组织均具有杰出声誉，因为CRM-DF“是由法律设立的政府机构，负责规范和监督医学的正确执业”，而ABMLPM-DF“代表”巴西联邦区的“所有法医”。关于其公司，申请人表示：“来自巴西各地的律师寻求我们的服务”，且该公司的“表现……足以引起联邦参议院的注意”，参议院邀请申请人作证。
审理主任得出结论认为，申请人未证明这些组织“具有使其区别于其他组织的卓越或杰出水平，且所提供的信息未确立这些组织具有杰出声誉。”
在上诉中，申请人表示CRM-DF“是规范和监督医学执业的最高组织。我们在本州规范和裁决医疗不当行为。这是医生，尤其是法医，所能担任的最高职位。……没有比这更高的了。”然而，此处的问题不是CRM-DF地方权力的范围，而是该组织是否具有杰出声誉。CRM-DF是地区级纪律机构，申请人未证明其与巴西其他联邦单位和州拥有管辖权的20多个类似机构相比具有杰出声誉。2
申请人未确立其担任领导或关键角色的组织具有杰出声誉。
上述结论决定了上诉的结果。因此，我们保留关于申请人进入美国是否将未来实质性惠及美国的单独问题。3
III. 结论
申请人未提交所要求的初步证据，即一次性成就或至少满足十项次要标准中三项的文件。因此，我们无需提供Kazarian案，596 F.3d at 1119-20中提及的那类最终实质审查。尽管如此，我们建议
2 如上文所述，如果本决定进入最终实质审查，CRM-DF和ABMLPM-DF狭窄的地理管辖范围本会是重要因素。 3 参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构通常无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）；另参见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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我们已综合审查记录，结论认为记录不支持申请人已确立所寻求分类所需的赞誉和认可。
申请人寻求的是一种高度限制性的签证分类，旨在面向已处于各自领域顶端的人士，而非面向正朝着顶端发展的人士。美国公民及移民服务局长期以来一直认为，即使是在大联盟级别比赛的运动员也不自动符合“杰出能力”标准。Matter of Price，20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)。申请人当选地方委员会领导职位并不证明其在全国或国际范围内获得认可。记录未确立该法第203(b)(1)(A)条所要求的持续全国或国际赞誉。此外，记录也未以其他方式证明申请人是已升至所从事领域最顶端的小比例人群之一。参见该法第203(b)(1)(A)条和8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。在此，记录表明申请人在医疗不当行为诉讼领域取得了成功，但记录未提供充分依据以将申请人的努力范围和规模与从事类似工作的其他人进行比较。在没有客观证据依据进行比较的情况下，申请人未证明其已达到所在领域的顶端。
申请人未证明其作为杰出能力人士的资格。因此，我们将驳回上诉。
命令：上诉被驳回。
