行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：37236738
日期：2025 年 5 月 21 日
对服务中心运营部裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名地震结构工程师和研究人员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为高等学位专业人士或具有特殊能力的人，以及对该分类所附工作要求行使自由裁量权的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定尽管申请人符合作为高等学位专业人士的 EB-2 分类资格，但记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项因上诉而提交至本办公室，我们进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。申请人负有以优势证据标准证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先确立对基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人。本法第 203(b)(2)(A)、(B) 条；8 C.F.R. § 204.5(k)(1)。如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，因为符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架，其中指出美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为自由裁量事项，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：(1) 拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；(2) 申请人有能力推进其拟议工作；以及 (3) 整体而言，豁免工作邀请及劳工证要求将有利于美国。同上。
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院一致，认定 USCIS 对国家利益豁免的裁决本质上属于自由裁量性质）。
II. 分析
SCOPS 认定，且记录（包括[已隐去]的博士学位和学校成绩单证据）显示，申请人符合作为高等学位专业人士的 EB-2 分类资格。8 C.F.R. §§ 204.5(k)(1)-(2), (k)(3)(i)(A)。
上诉中的问题是，根据 Dhanasar 框架及其三项必备要素（其中任何一项均可决定结果），申请人是否值得行使自由裁量权的国家利益豁免。SCOPS 认定，尽管申请人的拟议工作具有实质价值且记录显示其有能力推进该工作，但证据未能证明该工作具有国家重要性，也未能证明整体而言豁免工作邀请及劳工证要求将有利于美国，即不符合 Dhanasar 的第一和第三要素。在上诉中，申请人主张 SCOPS 未能适当考虑其拟议工作及所有相关证据，这些证据表明该工作具有更广泛的国家影响，反映其国家重要性，并再次主张其根据全部三项要素符合国家利益豁免资格。
我们认定，结构工程研究领域的拟议工作具有实质价值和国家重要性，因此撤回 SCOPS 的相反结论。然而，与 SCOPS 的认定相反，证据未能证明申请人有能力推进其拟议工作，以满足 Dhanasar 的第二要素。我们进一步认定，记录不满足 Dhanasar 的第三要素。因此，我们将基于申请人无法满足 Dhanasar 的第二和第三要素而驳回上诉。
申请人于 2017 年在中国获得土木工程学士学位，随后于 2018 年获得硕士学位，并于 2023 年 12 月获得土木与环境工程博士学位，来自[已隐去]。
申请人的简历显示，其在博士候选人期间辅修了计算机科学和统计学，并具备[已隐去]技能。简历还列出了其与他人合著的一篇 2021 年发表的研究生论文；一次 2022 年会议报告；其于 2022 年 5 月至 2022 年 8 月在[已隐去]的实习经历，涉及改善用户体验和「广告[已隐去]」；以及自 2023 年 6 月起在[已隐去]的工作经历，担任[已隐去]（从事设计和实施反欺诈管道及[已隐去]账户检测）。在[已隐去]工作后，即获得博士学位一个月后，他于 2024 年 1 月开始在[已隐去]的当前工作，担任该公司的「研究科学家」。
申请人的拟议工作，如其在初始陈述中所述，「是利用[已隐去]技术研究结构系统在地震荷载下的行为，重点更新模型以提高结构预测的准确性和可靠性」，这将有助于降低土木工程成本，并帮助设计和建造更安全、更有韧性的结构。他在更新陈述中进一步主张，在该领域采用先进的[已隐去]技术将有助于使结构设计过程和工程测试更加高效和具有成本效益，并在全国范围内创建更安全的基础设施。更新陈述进一步强调了其在结构工程方面的背景；其开发和利用[已隐去]模型进行地震测试和预测的长期研究目标；以及其拟议工作潜在的更广泛影响。
申请人在其初始和更新陈述中均主张，与审理主任的认定相反，其在[已隐去]的当前工作不同于且不属于其拟议工作（即作为结构工程研究人员和开发响应并预测地震影响的[已隐去]模型），但该工作与其拟议工作相关并有助于推进该工作，因为当前在[已隐去]的职业涉及类似的计算机技能，即设计和实施先进的[已隐去]处理复杂数据集。
A. 实质价值与国家重要性
第一要素，实质价值与国家重要性，侧重于个人拟议开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的前瞻性影响。同上。因此，我们寻找拟议工作在该领域具有更广泛影响的证据，或者如果一项工作具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区，例如，这可能被理解为具有国家重要性。同上，第 890 页。
在此，记录包含来自申请人研究合作者和其他熟悉其作为博士生先前工作的同事的推荐信；多篇相关文章；以及独立咨询意见书，论述其先前研究的重要性以及其拟议研究在地震结构工程中可能产生的广泛影响，这些影响可能有助于进一步传播知识并提高结构安全性。所引文件（包括其本人合著的文章、相关行业报告、其详细主张以及一致的支持信）充分证明，与申请人未来结构工程研究相关的拟议工作具有实质价值和国家重要性。
B. 有能力推进拟议工作
Dhanasar 的第二要素将重点从拟议工作转向个人。为确定申请人是否有能力推进其拟议工作，我们基于各种非穷尽因素考虑整体情况，包括但不限于教育、技能、知识和在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模型或计划；实现拟议工作的任何进展；以及未来客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上，第 890 页。
SCOPS 认定证据表明申请人有能力推进其拟议工作。我们不同意并撤回该认定。记录包括申请人的学术资历、简历、已发表的合著研究生论文、相关引用记录和引用百分位评级；会议报告经验的证据；推荐信和独立咨询意见，讨论其过去的研究并证明其在地震结构工程领域的技能和贡献以及其在[已隐去]的当前就业。他还提供了引用其合著研究生论文的文章证据。
我们认可申请人的学术背景、推荐信、其作为研究生在地震结构工程领域的过往发表（侧重于开发机器学习模型以帮助建造更安全的结构）以及相关引用记录。土木与环境工程的硕士和博士学位是 Dhanasar 第二要素考虑中特别有利的因素。但学术成就本身不一定足以证明申请人有能力推进其拟议工作。参见 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual（解释教育仅是可能有助于确定一个人是否有能力推进其拟议工作的众多因素之一）。相反，我们必须整体考虑记录中的证据，并着眼于上述各种因素。同上。在此，虽然我们认可申请人的教育资历，但我们注意到其在其拟议工作领域或相关领域没有博士后研究经验。比较 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92（指出 Dhanasar 博士在拟议领域的相关博士后研究是表明其有能力推进拟议工作的一个因素）。此外，记录未显示其在实现具体拟议工作方面取得了任何有意义的进展；没有通过工作邀请、其获得的研究资金或兴趣声明表明对其未来研究有任何兴趣；也没有说明其打算如何在该领域开展拟议的研究活动。
申请人在[已隐去]担任全职研究科学家。他主张其为公司有 ongoing 项目[已隐去]「研究活动」，并将其工作时间的「超过 50%」用于[已隐去]研究活动。然而，他未具体说明这些活动，也未解释它们与其在地震结构工程中的拟议工作有何关系。此外，尽管他笼统地主张其在[已隐去]的工作「直接支持」其构建更好的结构系统模型的研究，这对改善美国基础设施的安全性和韧性至关重要，但他承认其在[已隐去]的主要角色是设计和实施先进的[已隐去]，最终增强[已隐去]系统的能力并改善其用户体验，且他未提交任何来自该公司的证据澄清其具体工作职责和[已隐去]项目。记录还缺乏证据证明其声称在[已隐去]进行的实际研究，以及该研究如何具体与其在地震结构工程中的拟议工作相关并帮助其推进该工作。此外，他未主张，且记录中也没有证据表明，自其 2024 年研究生论文（他是九名贡献者之一而非主要作者）以来，他在地震结构工程领域做过或发表过任何研究（独立或为[已隐去]）。如前所述，他也没有博士后研究经验。因此，记录反映，自完成博士学位以来，申请人一直在[已隐去]工作，利用其机器学习和计算机技能改善公司的用户体验并提高用户参与度，正如其本人在简历和个人陈述中所指出的，但记录未显示他实际参与了那里的项目或研究，表明其有能力进一步推进其在地震结构工程中的拟议工作。
记录还缺乏证据表明他实际上设计或开发了（在[已隐去]就业之前或期间）保护结构免受地震活动影响的先进模型，且这些模型被行业认可或采用，或者其工作和研究在其工作领域引起了积极讨论，证明其成功记录。参见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)。申请人强调了其与其他贡献者从 2021 年至 2024 年发表的与地震结构工程相关的研究生论文，共计五篇文章（2021 年、2023 年和 2024 年各一篇，2022 年两篇）。2021 年和 2023 年的论文将其名字列在首位，表明为主要作者，其余文章将其列为九至十二名贡献者之一。他还依赖其基于 Google Scholar 个人资料的 graduate 论文引用记录，以及其他文章摘录，这些文章简要引用了其合著论文（以及许多其他人撰写的其他文章）以支持其自身发现。然而，除了被已发表作品引用外，这些文章并未描述或表明其工作和研究已被采用，或者存在围绕其工作的积极讨论以建立成功记录。参见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)（作为指导，提供证明申请人有能力的示例，包括已发表文章摘录，显示围绕该人工作的积极讨论或对其工作的采用）。
根据 2024 年 6 月随表格 I-140 提交的 Google 信息，其与 T-C-B-[已隐去]合著的 2021 年文章题为[已隐去]，获得 18 次引用。2022 年关于混合仿真的会议论文（将其列为 11 名贡献者之一）未获引用；2023 年为地震工程期刊撰写的大规模混合仿真论文也未获引用。2024 年的论文（[已隐去]）将其列为九名贡献者之一，获得一次引用。在回应补件通知（RFE）时提交的更新 Google Scholar 个人资料显示，截至 2024 年 10 月，2021 年关于无迹卡尔曼滤波器的论文又获得六次引用；2024 年论文又获得两次引用；2023 年合著论文最初无引用，获得一次引用。但申请人未说明是否有任何引用是其本人或合著者的自引。此外，尚不清楚会议论文是否在会议论文集之外发表、被期刊接受或经过严格标准的同行评审。更新的 Google 个人资料现在还列出了另一篇 2024 年会议论文，将其列为 12 名贡献者之一。但该论文未获引用，申请人也未提交该论文的副本或详细讨论。
尽管我们认可其他研究人员以比较方式引用了申请人过去合著的研究生论文，作为类似工作中众多研究之一，但这些引用不足以表明其所声称工作的定性性质，也不足以表明其工作被引用的原因，以证明其拥有强大的引用记录，表明在该领域具有持久影响的基础研究，或者其有能力开展其拟议工作，如其所声称。因此，其已发表论文获得的引用次数本身不足以反映在类似工作中的成功记录，以满足 Dhanasar 的第二要素。引用评级信息也主要涉及更广泛的工程领域，并将其在结构工程中的引用频率与更大的工程领域进行比较。虽然结构工程是工程领域的一部分，但申请人未提交足够证据确认从更大领域推断的信息同样准确适用于工程内的每个子领域，包括结构工程。
作为其他个人或实体对其拟议工作感兴趣的证据，他还主张其过去的研究获得了美国国家标准与技术研究院（NIST）的资助，如其 2024 年文章（或[已隐去]）所示，他是九名贡献者之一而非主要作者。该文章在其信息部分列出了 NIST 资助。但记录中没有任何其他证据表明申请人具体获得了资助，或者其发起或作为任何资助提案的主要联系人。比较 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93 & n.11（指出 Dhanasar 博士自己的研究项目获得了持续、反复的政府资助，他是几个资助提案的发起人和主要联系人，并且是许多资助中唯一列出的研究人员，具有重要意义）。因此，记录未确立潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人对拟议工作的兴趣，这一因素也不利于他。
记录也未显示申请人对其在地震结构工程中的工作有有意义或有说服力的未来活动模型或计划。例如，他未解释其打算如何开展其拟议的构建更好的结构安全模型（涉及地震荷载）的研究，或者在其继续全职为[已隐去]工作（部分时间进行未指明的 50% 时间研究）的同时，打算投入多少时间进行这项研究。
申请人进一步强调，我们也认可，各种支持信和咨询意见讨论了其过去的研究生研究项目；发表和引用记录；与[已隐去]的合作以及他们对其在结构工程和[已隐去]方面的技能的熟悉；以及其在[已隐去]的当前工作。然而，这些信件未提供足够的细节解释申请人过去研究和经验的重要性，或者其如何影响该领域或行业，以证明其成就、成功和实现拟议工作的进展历史。
证据表明，申请人在获得博士学位期间进行了研究、发表和报告。虽然我们认识到研究必须以某种方式为知识库增加信息才能被接受发表、报告、资助或学术学分，但并非每个进行过原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，我们审查 Dhanasar 中规定的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录，或在潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人中产生的兴趣是否支持此类认定。同上，第 890 页。基于我们的重新审查，申请人的主张和证据不足以支持其有能力推进其拟议工作的声称，因此其未满足 Dhanasar 的第二要素。
C. 整体而言豁免是否有利
对于 Dhanasar 的第三要素分析，我们可以评估以下因素：鉴于外籍人士的资格性质或拟议工作，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫，以至于值得放弃劳工证程序。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在每种情况下，所考虑的因素必须综合起来确立，整体而言，豁免工作邀请及劳工证要求将有利于美国。同上，第 891 页。
在上诉中，他继续依赖其学术记录和拟议工作的重要性（「利用[已隐去]技术研究结构系统在地震荷载下的行为，重点更新模型以提高结构预测的准确性和可靠性」），主张整体而言，豁免工作要求将有利于美国。他进一步主张，推进此类研究存在迫切需求，这将有助于以更具成本效益的方式创建和维护更安全的建筑和基础设施。申请人还主张，其拟议工作的潜在好处如此显著，以至于即使其他合格的美国工人可用，也应豁免劳工证要求。
然而，如前所述，申请人未充分记录其打算如何开展其在地震结构工程中的拟议研究。尽管我们认识到他过去从事过研究，且其笼统主张计划通过其在[已隐去]的工作「在可预见的未来」部分推进其拟议工作，但记录缺乏具体的证明性证据表明他实际上正在通过该公司推进其拟议工作，或者预计何时以及如何推进。缺乏足够证据表明其有能力推进其拟议工作并可能为美国带来好处，记录未显示豁免劳工证要求的好处超过该要求的好处。参见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)（指出在评估第三要素因素时，审理者评估拟议工作和有能力推进该工作的个人综合起来是否为国家带来可能值得豁免劳工证程序的好处）。因此，我们无法认定其在地震结构工程中的拟议工作将为美国带来足以值得放弃劳工证程序的好处。
申请人也未提供证据表明其拟议工作存在迫切需求，从而值得放弃劳工证程序。由于他未表明其打算如何在[已隐去]从事其拟议研究或以其他方式继续其拟议的结构工程工作，我们无法认定其拟议研究具有紧迫的时间敏感性，值得豁免劳工证。此外，如前所述，记录缺乏证据表明其过去在拟议领域的贡献引起了足够的兴趣，也未显示毕业后个人或外部实体对其拟议工作有任何具体兴趣，这削弱了其关于拟议工作存在迫切需求的主张。记录也未显示其声称有助于推进其拟议工作的一般计算机和[已隐去]技能无法在劳工证中轻易阐明。尽管申请人主张[已隐去]「通常不通过劳工证担保永久居留申请」，但他未提交任何证据表明获得一般[已隐去]技能的工作邀请并为此类技能申请劳工证是不切实际的。此外，他未表明其拥有独特的地震结构工程或相关计算机技能，不同于且高于其他类似情况的合格美国工人，以至于整体而言，尽管有其他合格工人可用，豁免劳工证程序是值得的。因此，记录不满足 Dhanasar 的第三要素。
III. 结论
记录中的证据不满足 Dhanasar 的第二和第三要素，因此申请人未证明其符合国家利益豁免资格。
政府记录显示，[已隐去]实际上在其雇用他为 H-1B 研究科学家之前提交了表格 I-129，其职责与其拟议工作无关，其 H-1B 非移民签证目前有效至 2026 年 12 月。
申请人在上诉中提交了新文件，包括支持信和关于利用 AI 及地震活动导致的基础设施和安全风险的一般行业文章和报告。然而，RFE 通知了其证据缺陷并提供了补充记录的机会。他也在下面提交了类似文件。因此，我们拒绝考虑新的上诉文件。8 C.F.R. § 103.2(b)(11)（要求所有要求的证据一次性提交）；Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)（在申请人已被告知所需证据并在拒绝前有机会提供的情况下，拒绝在上诉中考虑新证据）；另见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (12)（规定资格必须在提交时确立）。即使我们考虑新的上诉文件，它们也不能确立其国家利益豁免资格。
裁定
上诉驳回。
