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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：26929076 日期：2023年5月24日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名系统分析师，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此EB-2移民类别所附的工作邀请要求获得国家利益豁免。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可授予此项对所需工作邀请、并因此对劳工证的自由裁量豁免。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的资格。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2签证类别的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
一旦申请人证明其符合EB-2资格，其随后必须确立其应获得对工作邀请要求“符合国家利益”的自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相關条例均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的依据框架。Dhanasar指出，USCIS可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
记录证明申请人符合专业人士资格，其持有等同于美国学士学位的外国学位，并在该专业领域拥有超过五年的学士后渐进式经验，根据8 C.F.R. § 204.5(k)(2)等同于硕士学位。有待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。
申请人在2021年12月提交申请时，提供了一份五句话的陈述，表明她“作为专注于石油和天然气行业的系统分析师的拟议事业，是设计和实施系统与模型，以帮助美国本土石油和天然气公司改进其现有方法。”申请人就她将如何为该行业工作提供的额外细节很少。
随后，审理主任发出了补充证据请求（RFE），要求申请人“记录其拟议事业将如何提供具有积极经济效益的原创性创新，这些创新将超越其雇主及其客户，惠及整个国家，而不仅仅是其特定雇主。”申请人的回复包括一份新的陈述，长达五页多。申请人重申其“帮助美国本土石油和天然气公司”的意图，并表示她计划在佛罗里达州成立一家公司，并“作为顾问为美国公司”工作。申请人列出了她打算提供的服务类型、她将与客户遵循的流程，以及有关预期人员配置、营销和咨询业务其他方面的细节。
审理主任否决了该申请，指出：
由于申请人现在提出了与其拟议事业相关的新事实，而这些事实对国家利益豁免的资格具有实质性……那么USCIS别无选择，只能认定她为使其明显有缺陷的申请符合USCIS要求而对申请作出了实质性变更。参见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Comm'r 1998)。因此，由于申请人拟议事业的重点已发生实质性变化，必须提交新的申请以支持记录中的新事实。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。
本办公室同意审理主任的意见，即申请人不能通过对拟议事业作出实质性变更来补救有缺陷的申请并保留相同的优先日期。但本办公室也同意申请人在上诉中的主张，即她对RFE的回复并未包含此类实质性变更。第二份陈述中没有任何内容与原始陈述相矛盾或冲突；相反，第二份陈述包含第一份陈述所缺失的信息，仅仅是因为第二份陈述比简短得多的原始陈述提供了相当多的细节。记录不支持否决申请的唯一所述依据，因此本办公室撤回该决定。
由于审理主任仅基于所称的对拟议事业的实质性变更作出决定，审理主任的决定未讨论申请人国家利益豁免主张的实质。在发回重审时，应由审理主任而非本办公室就此作出初步裁定，但其
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似乎记录在豁免主张方面尚未充分发展。本办公室不要求申请人证明其事业最终成功的可能性大于不成功。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。然而，豁免资格要求比指出一个问题并声明有意帮助解决该问题更高的举证责任。申请人必须证明其符合所寻求利益的资格。同样，申请人讨论了“创新”的重要性以及“[最新的石油和天然气生产软件]”的影响，但开发该软件往往比培训使用他人创建的软件更具重要性。因此，申请人必须确立她在其作为豁免主张依据所引用的创新中的角色，而不仅仅是证明她在一个发生此类创新的领域工作。申请人负有责任说明其工作将如何、以及在何种程度上影响其背景材料中讨论的问题，如污染、气候变化以及石油和天然气行业的经济影响。
申请人通过证明她在回应RFE时并未实质性改变其拟议事业，克服了否决的唯一所述理由。因此，本办公室将撤回审理主任的决定。然而，记录未能令人满意地证明申请人符合国家利益豁免的资格。因此，本办公室将此事发回重审，以就实质作出决定。
命令：审理主任的决定被撤回。此事发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
