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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：31145471 日期：2024年5月24日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名持照航空运输飞行员，寻求以持有高级学位的专业人士身份或作为科学、艺术或商业领域特殊能力个人的就业第二优先（EB-2）移民分类。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求根据本法第203(b)(2)(B)(i)条豁免附属于该EB-2移民分类的工作邀请要求。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人证明其有资格以持有高级学位的专业人士身份获得EB-2分类，但他未能证明豁免该分类的工作邀请要求将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。虽然我们在上诉中进行重新审查，Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，但我们认定本案发回重审是适当的，因为审理主任的决定不足以供审查。该决定包含若干事实错误，缺乏对记录中证据的充分分析和讨论，并就申请人是否有资格获得所请求的国家利益豁免得出结论性认定。因此，我们将撤回审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出符合以下分析的新决定。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或作为科学、艺术或商业领域特殊能力的个人。见本法第203(b)(2)(B)(i)条。审理主任认定申请人有资格以持有高级学位的专业人士身份获得EB-2分类。
如果申请人证明其符合 underlying EB-2分类的资格，则其必须随后证明其应获得“符合国家利益”的工作邀请要求的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了
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审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可酌情批准国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
在适用 Dhanasar 框架时，审理主任认定申请人已证明其拟议事业的实质价值，且其处于有利地位以推进该事业，但认定记录未能证明该事业的国家重要性，以及总体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。
在上诉中，申请人主张审理主任的决定包含错误的法律和事实认定，且未解释为何所提交的证据不足以证明其有资格获得所请求的国家利益豁免。申请人坚持认为记录中的大部分证据被“错误引用、错误定性、虚假陈述或忽视”。
审理人员必须充分解释否决签证申请的理由。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(i)。该解释应足以让申请人有公平机会对该决定提出异议，并让我们有机会进行有意义的 appellate review。Cf Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以让被申请人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。经审查，我们同意审理主任的决定未适当分析所提交的证据，因此未充分解释否决的理由。
在描述申请人的拟议事业时，审理主任的决定称申请人计划“在IT咨询领域担任项目经理，经营自己的公司 I I”。记录反映，申请人是一名持照航空飞行员，并未作出审理主任归于其的陈述，也从未表示有意经营自己的公司或从事IT领域工作。此外，审理主任对申请人在回应补件通知（RFE）时提供的证据的摘要不准确，因为其列出的文件未包含在诉讼记录中，也未在RFE回应中提及。这些错误令人质疑审理主任的分析是否仅基于为支持本申请而提交的证据。
虽然该决定在其他部分承认申请人的拟议事业属于航空领域，但未反映其考虑了在回应RFE时提供的对拟议事业的更详细解释，以及申请人关于拟议事业国家重要性的证据和论点。审理主任认定申请人未证明其拟议事业的国家重要性，主要基于一项结论，即他未证明具有雇用美国工人的重大潜力或其他符合国家重要性的实质性积极经济影响。然而，申请人还明确主张其拟议事业将影响联邦政府举措所涉事项、推进STEM的关键新兴领域、在更广泛的航空领域具有国家影响，并最终增进社会福利，并指出了其提交的支持这些主张的记录证据。
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这些主张在根据 Dhanasar 框架评估申请人工作的潜在预期影响时具有相关性，本应作为第一项要件分析的一部分予以权衡。事实上，审理主任曾特别指示申请人在回应RFE时论述此类因素，但随后未对这些主张给予适当考虑。虽然记录中的证据可能不足以证明拟议事业的国家重要性，但审理主任关于申请人未满足第一项要件的认定在很大程度上是结论性的，未充分描述拟议事业，未充分处理所提交的证据和论点，因此未充分解释否决的理由。
审理主任对 Dhanasar 框架第三项要件的分析存在类似缺陷。第三项要件要求申请人证明，总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证将有利于美国。在进行此分析时，我们可以评估诸如以下因素：鉴于该个人的资格性质或拟议事业，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设有其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。在每种情况下，所考虑的因素必须综合起来证明，总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证将有利于美国。Id. at 890-91。
在此，审理主任未充分指明或讨论其在权衡这些考虑因素时所权衡的证据，也未实质性地处理申请人关于其在第三项要件下资格的具体主张。相反，审理主任得出了结论性认定，即申请人未证明“拟议事业的利益将有利于美国”。因此，除了包含事实错误外，审理主任的否决通知未给予申请人合理机会在上诉中提供具体回应以可能克服否决依据。
因此，我们将撤回审理主任的决定，并将此事发回审理主任以作出新决定。在发回重审时，审理主任应审查整个记录，包括申请人对RFE的回应和上诉，以确定其是否已根据 Dhanasar 框架的三项要件分别确立资格。审理主任应考虑申请人就每项要件提供的证据和论点，并对该证据进行分析以支持所得出的结论。
命令：审理主任的决定被撤回。此事发回重审，以作出符合上述分析的新决定。
