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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：26785902 日期：2023年5月25日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名财务经理，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对该EB-2移民分类所附带的职位邀请要求获得国家利益豁免，依据该法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，酌情批准对所需职位邀请要求（因而对劳工证要求）的豁免。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人证明其符合EB-2分类资格，即作为持有高级学位的专业人士，但他未能证明豁免该分类的职位邀请要求将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。尽管我们在上诉中进行重新审查（de novo review），Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，但我们认定本案发回重审是适当的，因为审理主任的决定不足以供审查。该决定包含若干事实错误，缺乏对记录中证据的充分分析和讨论，并就申请人是否符合所请求的国家利益豁免资格得出结论性认定。因此，我们将撤回审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出符合以下分析的新决定。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条。记录支持审理主任的认定，即申请人符合持有高级学位的专业人士资格。申请人提交了官方学历记录，证明其在巴西一所大学完成了公司金融硕士学位。参见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（将高级学位定义为“任何美国学术或专业学位，或高于学士学位的外国同等学位”）。
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如果申请人证明其符合 underlying EB-2 分类的资格，则其必须进而证明其应获得对职位邀请要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。尽管该法及相关部门规章均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可酌情（as a matter of discretion）批准国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。
关于申请人是否符合国家利益豁免资格，审理主任将申请人的拟议事业描述为“政治学家、运筹学分析师和国际关系专家”，该描述与记录中的证据不符。申请人的拟议事业，如其在初次提交的商业计划中、在回应补件通知（RFE）时以及在上诉中所描述的，是在德克萨斯州建立一家财务管理咨询企业。该决定未提及记录中所描述的申请人的拟议事业。该决定还提及2022年5月17日发出的补件通知，而本案中的补件通知是2022年7月22日发出的。这些错误令人质疑审理主任的分析是否基于为支持本申请而提交的证据。
审理主任对 Dhanasar 框架第一项要件的讨论，涉及拟议事业的实质价值和国家重要性，主要由套话和一项结论性认定组成，即申请人未能履行其证明该要件中国家重要性要素的责任。例如，该讨论未包含对申请人商业计划或其内容，或申请人根据该要件提交供考虑的任何其他证据的任何讨论或分析。该决定引用了 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm. 1971) 和 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (Assoc. Comm. 1998)，还暗示申请人在回应补件通知时对其拟议事业作出了不允许的实质性变更，但未说明是什么导致审理主任得出该结论。事实上，记录显示申请人在提交时和回应补件通知时提交了相同的商业计划，我们找不到任何依据支持审理主任明显认定申请人对初次申请作出了实质性变更。
关于 Dhanasar 分析框架的第三项要件，审理主任陈述了进行第三项要件权衡分析的法律和相关考量因素。然而，审理主任未讨论其在权衡这些考量因素时所权衡的证据，也未回应申请人关于其符合第三项要件资格的具体主张。在上诉中，申请人强调，审理主任在认定雇主获得劳工证并非不切实际以及申请人未证明其事业可能导致潜在创造就业机会时，忽视了其一贯主张，即其事业将涉及建立自己的企业（从而使其不符合劳工证资格）并为美国工人创造就业机会。此外，我们注意到该决定对第三项要件的讨论包含一项陈述，即申请人未证明其“处于有利地位以推进拟议事业”。该陈述直接与审理主任另行认定申请人满足 Dhanasar 框架第二项要件相矛盾，
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而该第二项要件具体要求认定申请人处于有利地位以推进拟议事业。
总体而言，这些错误以及缺乏对记录中证据的具体引用，使得不清楚审理主任是否分析了申请人的证据并基于该证据作出决定。审理官员必须充分解释否决签证申请的理由。参见8 C.F.R. § 103.3(a)(i)。该解释应足以让申请人有公平机会对该决定提出异议，并让我们有机会进行有意义的 appellate review。参见，例如，Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使被申请人有有意义的机会在上诉中质疑该认定）。在此，审理主任的决定未充分解释否决的理由。
因此，我们将基于该缺陷撤回审理主任的决定。在发回重审时，审理主任应审查整个记录，以考虑申请人是否充分确定了其拟议事业，以及其是否已证明符合 Dhanasar 框架三项要件中每一项的资格。审理主任可在作出新决定之前要求提供其认为与认定相关的任何额外证据。因此，我们对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
命令：审理主任的决定被撤回。此事发回重审，以作出符合上述分析的新决定。
