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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：26960924 日期：2023年5月25日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求被归类为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。1 《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此EB-2移民类别所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。见该法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明其符合1）基础类别的资格以及2）所请求的国家利益豁免的资格。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证类别的资格，即根据该法第203(b)(2)(B)(i)条，作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。
高等学位是指任何美国学术或专业学位，或高于学士学位的外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，相当于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类类别的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。2 满足
1 申请人最初声称其为具有特殊能力的个人。在回应审理主任的拒绝意向通知（NOID）时，其主张自己符合高等学位专业人士的资格。 2 如果此类证据不适用于该个人的职业，申请人可以提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。
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至少三项标准本身并不足以确立该类别资格。3 本办公室随后将进行最终实质审查，以确定证据整体是否表明其被认可为在该领域具有显著高于通常所遇水平的专业程度。
一旦申请人证明其符合高等学位专业人士群体成员或具有特殊能力的个人的资格，其随后必须证明其值得获得对工作邀请要求“在国家利益”方面的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项4，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
与律师在上诉中的陈述相反，审理主任并未认定申请人为高等学位专业人士。相反，审理主任讨论了所提交的证据，并解释了为何申请人未能证明其符合基础类别资格，即作为高等学位专业人士或具有特殊能力的个人。5
由于申请人未对审理主任关于其不符合基础EB-2类别资格的结论提出异议，本办公室视为该问题已被放弃。见 Matter of R-A-M, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)（指出当提交方未对不利决定中所涉及的问题提出上诉时，该问题即被放弃）；另见 Sepulveda v. U.S. Att'y Gen., 401 F.3d 1226, 1228 n.2 (11th Cir. 2005)；Hristov v. Roark, No. 09-CV-27312011, 2011 WL 4711885 at *1, 9 (E.D.N.Y. Sept. 30, 2011)（认定原告的诉求因其未向AAO提出上诉而被放弃）；Desravines v. U.S. Att'y Gen., 343 F. App'x 433, 435 (11th Cir. 2009)（表明在书面论证意见的论点部分仅附带提及而无实质论证，不足以在上诉中提出该理由）。当上诉人未能适当质疑审理主任据以作出结论的一项或多项理由
3 USCIS此前已确认这一两阶段审理方法在特殊能力外国人情形中的适用性。参见一般性文件，6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。 4 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。 5 为回应审理主任的NOID而提交的评估并未确立（甚至未声称）申请人为高等学位专业人士。相反，评估人认定申请人的物流技术员文凭与其专业经验的组合相当于美国物流学士学位。由于申请人的文凭并非美国学士学位的外国同等学位，本办公室无法认定其符合8 C.F.R. § 204.5(k)(2)中高等学位专业人士的定义。比较 8 C.F.R. § 214.2(h)(4)(iii)(D)（为非移民签证类别之目的界定“等同于完成美国学士或更高学位”）。在教育或经验的组合可等同于学士学位的情形中，该法和条例均明确如此规定。见该法第214(i)(2)(C)条，8 U.S.C. § 1184(i)(2)(C)（允许H-1B工人具有“等同于完成此类[学士]学位的专业领域经验”）；另见 8 C.F.R. § 214.2(h)(4)(iii)(C)(4)（指出H-1B工人可具有“等同于完成美国学士……学位的教育、专业培训和/或逐步提升的相关经验”）。与本案所寻求移民类别相关的条例不包含类似表述。
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时，提交方已放弃对该理由或多项理由的任何质疑，因此不利裁定将被维持。见 Sapuppo v. Allstate Floridian Ins. Co., 739 F.3d 678, 680 (11th Cir. 2014)；United States v. Cooper, No. 17-11548, 2019 WL 2414405, at *3 (11th Cir. June 10, 2019)。
由于申请人未能证明其符合基础类别资格，本办公室无需考虑其是否值得获得对工作邀请要求“在国家利益”方面的酌情豁免，因此保留该问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出其所得结果所不必要的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未以其他方式满足其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
裁定：上诉被驳回。
