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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：38518983 日期：2025年5月28日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明有资格获得对所需工作要求（因而对劳工证）的豁免将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合所依据的EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力（exceptional ability）的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明符合所依据的EB-2分类资格，则其必须进而证明其值得对工作要求“符合国家利益”行使自由裁量豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业（endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 总体权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响（potential prospective impact）。同上。申请人就其拟议事业提供了两份陈述，其中他表明打算继续担任电子与电气工程师，并讨论了其研发项目，包括其短期和长期研究计划。
就实质价值而言，事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。审理主任认定申请人证明了拟议事业的实质价值，但未证明其国家重要性。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在Dhanasar中，本办公室指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响（broader implications）”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
申请人主张其事业属于STEM（科学、技术、工程或数学）职业。关于第一项要件，与所有案件一样，证据必须证明STEM事业既具有实质价值又具有国家重要性。2 许多旨在推进STEM技术和研究的拟议事业，无论是在学术还是行业环境中，不仅相对于美国科学和技术利益具有实质价值，而且具有足够广泛的潜在影响以证明国家重要性。3 另一方面，例如STEM中拟议的课堂教学活动，虽然相对于美国教育利益可能具有实质价值，但此类活动本身通常不表明对更广泛的STEM教育领域产生影响，因此通常不能确立其国家重要性。4 在此，申请人未证明其事业具有广泛影响，而仅证明其通过在STEM职业内工作提供有限的专业服务。
2 一般参见5 USCIS Policy Manual D.2, https://www.uscis.gov/policymanual。 3 同上。 4 同上。
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在上诉中，尽管申请人主张其个人陈述及 underlying record 讨论了图像传感器技术的重要性、国家科学技术委员会的《关键和新兴技术清单》以及2022年《芯片与科学法》，但此处的问题不是这些倡议以及半导体、自动驾驶汽车技术或类似相关主题是否具有国家重要性。相反，申请人必须证明其作为电子与电气工程师提供服务的具体拟议事业具有国家重要性。
申请人提交了一封来自___________的信函5，该人认为申请人的拟议事业具有国家重要性。该信函强调申请人“一直取得有影响力的研究成果”，并表示他们认为申请人“将持续为开发最先进的高性能电子设备提供最佳解决方案”。同样，来自l__________________的信函讨论了申请人先前的研究成功及其“出色的技术技能组合”，但未就申请人的具体拟议事业提供任何讨论。在申请人对补证通知（RFE）的答复中，他提供了支持其先前研究和技能的额外信函，然而，申请人的知识、技能和能力涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民”。同上，第890页。此处的问题是其所拟从事的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。这些信函讨论了申请人先前努力的影响，但未讨论其拟议事业的更广泛影响，也未分析其拟议的未来研究项目。如前所述，由于这些信函涵盖申请人先前的工作和成就，它们更多地涉及Dhanasar框架的第二项要件而非第一项要件。同上，第890页。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录工作“潜在前瞻性影响”的证据。同上，第889页。在此，申请人未证明其就业和研究将如何主要影响该领域并达到国家重要性的水平。在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。记录未通过支持性文件表明其事业如何充分延伸至其雇主之外，以在与国家重要性相称的水平上更广泛地影响该领域或美国经济。
由于记录中的文件未确立拟议事业具有Dhanasar先例决定第一项要件所要求的国家重要性，申请人未证明有资格获得国家利益豁免。因此，进一步分析申请人在Dhanasar所述第二和第三项要件下的资格将无实际意义。6
三、结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，本办公室认定申请人未证明有资格或 otherwise 值得作为
5 尽管本办公室未详细讨论每一份证据，但已审查并考虑了每一份证据。 6 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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自由裁量事项获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为独立的替代裁判依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
