行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：36913686
日期：2025 年 5 月 29 日
关于行政上诉办公室裁决的动议 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名商业飞行员和飞行教员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，以及该分类所附工作要求国家利益豁免。移民与国籍法（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人持有高级学位，但未证明其在美国的预期职业符合专业人员的定义。SCOPS 还评估了申请人作为特殊能力外籍人士的资格，认定其未证明其专业水平显著高于该领域通常遇到的水平。最后，SCOPS 认定申请人未确立对所需工作 offer 及因此对劳工证的自由裁量豁免符合国家利益。我们驳回了申请人的上诉，现根据 8 C.F.R. § 103.5(a)(5) 的服务动议对此事进行审查。1
申请人负有以优势证据证明资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人员成员或作为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的外籍人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上五年专业领域渐进工作经验等同于硕士学位。Id.
1 在我们发布裁决后，我们根据 8 C.F.R. § 103.5(a)(5)(ii) 发布了服务动议，重新开放申请，并要求提供支持申请人资格的额外证据。申请人提交了简报和额外证据作为回应。
专业人员定义为本法第 101(a)(32) 条所列职业之一，以及任何要求美国学士学位或其外国同等学位作为进入该职业最低要求的职业。2 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常遇到的专业水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须最初提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。3 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见一般 6 USCIS 政策手册 F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual。如果申请人满足，我们将进行最终裁量，以决定证据整体是否显示其被认可具有所需专业水平并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立 underlying EB-2 分类的资格，则必须证明其值得“国家利益”自由裁量豁免工作要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情4授予国家利益豁免，如果申请人证明：
拟议工作具有实质价值和国家重要性；
外籍人士有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
Id.
II. 高级学位专业人员
在我们之前的裁决中（并入本文），我们撤回了 SCOPS 关于申请人证明其持有 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 定义的高级学位的认定。经审查申请人对服务动议的回应，并基于下文讨论的理由，我们确认此认定。此外，我们将处理 SCOPS 的单独认定，即申请人未表明其在美国的预期职业符合作为持有高级学位的专业人员成员的 EB-2 分类资格。
2 专业人员应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医生、外科医生以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。本法第 101(a)(32) 条。
3 如果这些类型的证据不适用于个人职业，申请人可提交可比证据以确立资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。
4 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认为 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上是自由裁量的）。
A. 高级学位要求
根据 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)，寻求将外籍人士分类为持有高级学位的专业人员成员的申请必须附有：
(A) 显示外籍人士持有美国高级学位或外国同等学位的官方学术记录；或
(B) 显示外籍人士持有美国学士学位或外国同等学位的官方学术记录，以及来自当前或前雇主的信件形式的证据，显示外籍人士在专业领域具有至少五年渐进学士后经验。
申请人在申请中提交了以下教育文件，但最初未主张作为高级学位专业人员的 EB-2 分类资格：
工商管理硕士学位文凭，于 2013 年 3 月由[已隐去]在洪都拉斯颁发；以及
“军事飞行员”称号的文凭和成绩单，于 2005 年申请人在墨西哥[已隐去]完成三年学习课程后颁发。
#### 1. 工商管理硕士学位
SCOPS 在咨询美国大学注册和招生官员协会（AACRAO）全球教育电子数据库（EDGE）后，认定申请人的硕士学位等同于美国硕士学位。5 具体而言，SCOPS 指出，“在与洪都拉斯教育系统相关的部分，EDGE 规定洪都拉斯的硕士学位与美国硕士学位相当。”我们在之前的裁决中未处理此认定。相反，我们认定申请人未基于此凭证证明资格，因为他未提交成绩单或该文凭的教育凭证评估，因此未履行提供官方学术记录和证据以显示其等同于美国高级学位的责任，如 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A) 所要求。
在我们的服务动议中，我们鼓励申请人提交成绩单和教育凭证评估以满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)-(B) 的证据要求。作为回应，他声称“凭借其硕士学位”明确拥有 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 下的高级学位。6 然而，他未提交所要求的成绩单或该学位的凭证评估。因此，记录中仍不包含申请人学习的完整官方学术记录。没有此类证据，我们无法认定申请人已充分证明其持有高级学位。
此外，关于 SCOPS 认定申请人的[已隐去]文凭“等同于美国硕士学位”，我们注意到 EDGE 指出只有[已隐去]提供研究生课程，如申请人据称在[已隐去]完成的工商管理硕士课程。虽然根据 EDGE 提供的信息，[已隐去]可能认可洪都拉斯其他高等教育机构颁发的某些高等教育学位，但申请人提供的证据不足以证明其学位已获得此类认可。我们还注意到，申请人未记录或解释[已隐去]与[已隐去]之间存在何种关系（如有）。申请人有责任通过提供法规要求的官方学术记录（包括其外国学位等同于美国高级学位的证据）来证明资格。没有额外文件，他未履行此责任，我们无法认定仅提交[已隐去]的文凭即满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A) 的规定。
#### 2. 军事飞行员称号
SCOPS 的决定还包括单独结论，即“申请人已确立其符合第二优先签证分类资格，具有美国学士学位的外国同等学历加上至少五年专业领域渐进学士后经验。”然而，此结论未得到对申请人在墨西哥[已隐去]的高等教育学习的任何分析支持，该学习导致他于 2005 年获得“军事飞行员”称号。
如我们之前的裁决所讨论，申请人提供了文凭副本和 underlying 成绩单，证明其完成此学术课程。虽然申请人通常将其称为学士学位，但成绩单清楚表明他完成了三年课程。他未提交独立学术评估或任何其他证据证明此三年课程等同于美国学士学位（通常需要四年大学教育）。参见，例如，Matter of Shah, 17 I&N Dec. 244 (Reg'l Comm'r 1977)。我们还在裁决中强调，EDGE 指出墨西哥的三年文凭仅等同于美国三年大学学习。7 因此，我们撤回了 SCOPS 关于申请人履行责任证明其具有美国学士学位外国同等学历的认定。
作为对服务动议的回应，申请人表示他“提交了文凭、成绩单和教育凭证评估，证明其拥有美国航空科学、航空学或相关领域学士学位的同等学历。”但记录中不包含申请人任何学位的教育评估，这就是我们在服务动议中特别要求他提供此证据的原因。由于申请人未确立其持有美国学士学位的外国同等学历，我们将不处理他是否记录了至少五年专业领域渐进学士后经验，如 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B) 所要求。
基于所讨论的证据缺陷，申请人未履行责任证明其具有美国学士学位或美国高级学位的外国同等学历。
7 具体而言，EDGE 指出，像申请人的“军事飞行员称号”这样的三年“文凭”是“等同于美国三年大学学习”。参见墨西哥凭证 https://www.aacrao.org/edge/country/credentials/mexico。
B. 专业职位要求
首先，尽管申请人在回应拟拒绝通知（NOID）时表示他打算在美国为[已隐去]担任航空公司飞行员，我们仅考虑申请时所述的预期职业。申请人不得对已提交的申请进行重大变更以使有缺陷的申请符合 USCIS 要求。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Assoc. Comm'r 1998)。
在此，SCOPS 部分基于申请人未表明其预期美国职业“商业飞行员和教员”符合高级学位专业人员分类的职位要求而拒绝申请。
寻求国家利益豁免的申请人必须表明其计划通过其推进拟议工作的预期职业符合专业人员的定义。参见一般，USCIS 政策警报 PA-2025-03，国家利益豁免申请的第二优先资格（2025 年 1 月 15 日），https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/policy-manual-updates/20250115-Employment-BasedNationalInterestWaivers.pdf。对于第二优先分类，专业人员定义为本法第 101(a)(32) 条所列职业之一，以及任何要求美国学士学位或其外国同等学位作为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
基于此要求，并非所有持有高级学位或其定义同等学历的人 necessarily 符合作为持有高级学位的专业人员成员的分类资格；拟议工作 underlying 的职业还必须要求学士学位作为进入该职业的条件。参见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 46 (Reg. Comm. 1971)（认定学位或专业必须在学术上适合所申请的专业）。8 此外，“专业职业由进入预期职业的一般要求决定，而非由任何寻求在该领域工作的个人的凭证决定。”参见一般 USCIS 政策警报 PA-2025-03，supra at 7。
USCIS 根据提交的证据逐案决定申请人的预期职业是否为专业职业，申请人有责任以优势证据确立预期职业要求至少学士学位或其外国同等学位作为进入条件。Id. at 7。如 SCOPS 所观察，申请人在申请中表示其预期职业为商业飞行员，对应标准职业分类（SOC）代码 53-2012。根据美国劳工统计局职业展望手册（手册），“商业飞行员通常完成飞行训练，一些雇主要求或偏好其拥有学位。”9
申请人未在回应 SCOPS 的 NOID（首次提出此问题）时提供关于其预期职业学位要求的额外证据，也未在初始上诉简报中处理此问题。在我们的服务动议中，我们为他提供了提交额外证据以确立其预期职业为 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 含义内“专业人员”的机会。作为回应，律师主张商业飞行员职业符合适用法规下的专业人员，因为“航空业对商业飞行员规定了严格的教育和执照要求，包括联邦航空管理局（FAA）的广泛培训和认证。”律师未经证实的断言不构成证据。参见，例如，Matter of S-M-, 22 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1998)（“简报、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不享有任何证据权重”）。在此，申请人未提交确凿证据以优势证据证明美国学士学位或其外国同等学位是进入商业飞行员职业的最低要求。同样，虽然我们承认在申请时和回应 SCOPS 补件通知（RFE）时提交的个人陈述中，申请人将其预期职业确定为“商业飞行员和教员”，但记录中不包含任何证据表明飞行教员符合专业人员资格。11 Id.
因此，即使申请人已证明其持有高级学位或其同等学历（他未证明），记录也未确立其在美国的预期职业要求至少学士学位作为进入的最低要求。基于此额外理由，他未确立作为持有高级学位的专业人员成员的 EB-2 分类资格。
9 参见劳工统计局，美国劳工部，职业展望手册，航空和商业飞行员（2025 年 4 月 18 日），https://www.bls.gov/ooh/transportation-and-material-moving/airline-and-commercial-pilots.htm#tab-4。
10 在 NOID 回应中，申请人表示他“正在汇编额外客观证据，以证实预期职位[商业飞行员和教员]所需的专业资格。”记录显示他未提供此证据。
11 虽然“航空和商业飞行员”的手册条目指出“[s]一些飞行员担任飞行教员或按需包机飞行员”，但未指定进入该职业的任何特定最低教育要求，因此，申请人未履行其证明飞行教员符合 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 专业人员定义的责任。
III. 特殊能力
如前所述，申请人最初仅作为特殊能力外籍人士主张 EB-2 分类资格。SCOPS 认定他提交的证据满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F) 六类证据中的至少三类。在最终裁量分析中，SCOPS 承认申请人在航空领域的成功职业生涯，但认定他未履行责任表明其拥有显著高于该领域通常遇到的专业水平。
尽管我们在初始裁决中保留并未处理此问题，但我们在此服务动议中为申请人提供了补充记录的机会，以提供其作为特殊能力外籍人士分类资格的额外证据。
经审查，记录支持 SCOPS 的认定，即申请人提供了与其来自[已隐去]的“军事飞行员”文凭相关的官方学术记录，且该文凭与其声称的特殊能力领域相关。此证据满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A) 的标准。申请人还提供了证据表明其持有与其职业相关的飞行员执照和认证，满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(C) 标准的明文规定。然而，与 SCOPS 的认定相反，我们认定申请人未履行责任证明其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F) 的任何额外标准。我们将在下文处理剩余四项标准。
A. 在职业中十年全职经验的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)。
要满足此标准，申请人必须提供当前或前雇主信件形式的证据。Id. 此外，8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 要求与合格经验或培训相关的证据应以当前或前雇主或培训师信件形式，并包括写信人姓名、地址和职务，以及所履行职责或所接受培训的具体描述。
申请人的初始证据包括来自以下人员的雇佣信：[已隐去]，说明他在 2005 年 12 月至 2013 年 8 月期间担任各种职位12；（2）[已隐去]，说明他从 2013 年 9 月至 2018 年 9 月担任“ATR 72-600 机长”；以及（3）[已隐去]，说明他从 2018 年 11 月至 2021 年 7 月担任 ATR-72/600 飞机指挥官。
在 NOID 中，SCOPS 承认此证据但告知申请人，来自[已隐去]的信件似乎未确认其在其声称的特殊能力领域的就业。SCOPS 进一步强调，所有信件均未包含其所履行职责的详细描述，因此未证明其具有至少十年相关全职经验。申请人的回应未包括与其过去就业相关的额外证据，以支持其初始声称截至 2022 年 6 月申请日满足此标准。相反，他提供了 2023 年 12 月来自[已隐去]的雇佣信，表明他自 2023 年 3 月起在该公司担任航空公司飞行员。SCOPS 承认此信但认定证据未证实其声称具有至少十年商业飞行员经验。
12 此雇佣信指出申请人担任“不同职位，如：人力资源副主管、运营副主管和民事事务主管。”值得注意的是，申请人未解释这些职位如何符合标准明文要求的“在职业中”经验。此外，在其表格 ETA 750（外籍人士就业认证申请）B 部分和申请时提交的简历中，申请人表示他从 2006 年 1 月至 2013 年 8 月仅在[已隐去]担任“军事飞行员”。申请人必须通过独立、客观的证据解决记录中的此不一致，指向真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
尽管我们在服务动议中告知申请人我们将处理其作为特殊能力外籍人士的资格，但他未提交记录申请前获得的经验并满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 要求的雇佣信。13 因此，他未证明其满足此标准。
13 他提交了来自[已隐去]的新雇佣验证信，他在 2023 年 3 月至 2024 年 1 月期间工作，以及来自[已隐去]的信，他于 2024 年 1 月开始作为全职飞行员（First Officer 320）工作。然而，此就业在申请提交后，因此不能证明其根据 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 的资格。
B. 申请人已获得表明特殊能力的服务薪酬或其他报酬的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)。
申请人表示其基于在[已隐去]担任飞行员所获薪酬满足此标准。申请人提供了印度年度税务报表[已隐去]，证实其声称该公司在 2019 年 4 月至 2020 年 3 月期间支付其 11,213,361 印度卢比（Rs.）。他还提交了来自 SalaryExpert.com 的薪酬数据，以支持其断言其薪酬相对于印度同一领域其他人表明特殊能力。调查显示“飞行员”一般职业的平均基本工资为 Rs. 636,753，拥有八年以上经验的飞行员为 Rs. 801,170。
在 NOID 中，SCOPS 告知申请人，不清楚薪酬数据是否提供足够比较基础，指出 SalaryExpert.com 仅提供“基本飞行员”的估计薪酬，并指出证据包含关于调查方法的不足信息。申请人对 NOID 的回应未处理此标准。他在对服务动议的回应中声称先前提交的证据足以确立其资格。
然而，SCOPS 特别告知申请人，来自 SalaryExpert.com 的数据不足以满足其证明其已获得表明特殊能力的薪酬的责任。除 SCOPS 提出的担忧外，我们注意到 SalaryExpert.com 印度飞行员薪酬数据中包含的职位描述特别指出，报告数字排除了“地区、国家和国际航空公司飞行员”的薪酬。在此，申请人声称其基于作为印度航空子公司航空公司飞行员所赚薪酬满足此标准。申请人有责任提供适当证据，使我们能够在其特定职业内进行相关薪酬比较。在此，申请人未履行此责任。提供的证据不足以支持其声称其已获得表明相对于其他类似就业飞行员特殊能力的服务报酬。
C. 专业协会会员资格的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)。
在申请时，申请人声称其可基于[已隐去]的会员资格满足此标准。他提供了会员资格证据和协会网站的通用信息。SCOPS 基于此有限证据认定其满足此标准。
在我们的服务动议中，我们告知申请人我们将考虑其在重新开放事项中作为特殊能力外籍人士分类的资格，并特别提供机会让其提交证据，澄清其在[已隐去]的会员资格如何构成此标准明文所设想的专业协会会员资格，鉴于 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 中专业人员的适用定义。
在回应服务动议的简报中，申请人声称他是“[已隐去]的活跃成员，世界上最大的倡导通用航空的航空社区。”他表示其在[已隐去]的会员资格“表明其在专业社区中的地位以及主要航空组织对其专业知识的认可。”
值得注意的是，申请人在 2022 年 6 月提交此申请时未声称[已隐去]会员资格。在回应 NOID 时，他提交了其[已隐去]会员卡副本，有效期至 2023 年 12 月 31 日，似乎是在他 2023 年开始与[已隐去]就业后签发的。他还提交了来自[已隐去]的信，说明他自 2024 年 1 月 16 日起作为[已隐去]员工成为良好 standing 会员。即使我们认定[已隐去]是专业协会（我们未认定），申请人也不能基于其[已隐去]会员资格满足此标准，因为他未证明其在 2022 年 6 月提交申请时为会员。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)（规定申请人必须在提交时确立所请求福利的资格）。
申请人还声称基于其在[已隐去]的会员资格符合资格，但他在服务动议提交中未提供关于这些协会的任何额外证据。先前提交的证据（包括来自其公共网站的这些协会的一般概述）未定义协会各自的会员要求，也未以其他方式证明任一协会构成符合 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 专业人员定义的专业协会。因此，申请人未证明其满足此标准。
D. 同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域成就和重大贡献认可的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)。
为证明其满足此标准，申请人表示他提交了“行业专业人士和知名人士的支持信，以及官方认可证书和洪都拉斯军队的各种奖章和表彰。”SCOPS 在 NOID 中处理此标准，并允许申请人提交额外证据的机会。作为回应，他提供了一份额外文件，并坚持其初始证据证明其资格。SCOPS 承认申请人提交了推荐信，赞扬其作为飞行员、教员以及洪都拉斯军队各种行政角色的表现，但指出这些信件本身未显示其如何在其雇主之外因对航空领域或行业的特定成就和重大贡献而获得认可。SCOPS 承认一些信件指出了特定贡献，但强调它们未附有证实作者陈述的证据。申请人在对我们服务动议的回应中坚持其基于先前提交的证据证明此标准下的资格。
如 SCOPS 所指，大多数材料未具体指明申请人的成就和重大贡献。例如，虽然证据显示申请人从[已隐去]获得各种证书，但他未提供关于其意义的任何背景，也未证明它们是为表彰对其领域的特定成就和重大贡献而颁发，而非表彰其作为军官成功完成分配任务。证书本身未详述申请人是否或如何对其行业或领域做出重大贡献。
来自 J-B-V-（“驻国家大会联络官”）的信指出，申请人题为[已隐去]的硕士论文“提交给[已隐去]指挥官，后来提交给大会”，大会最终决定遵循申请人研究项目建议的建议。作者指出，将申请人的建议付诸实践“为国家预算节省了大量成本”，并“对[已隐去]大有裨益”。J-B-V-进一步指出，此成就“授予[申请人]不同荣誉提名”以及来自参谋长联席会议的[已隐去]。
虽然此信描述了特定贡献，但我们同意 SCOPS 的认定，即记录缺乏文件证实申请人论文显著影响洪都拉斯政府高层决策或 otherwise 被认可为对其领域或行业的重大贡献。记录包含证明申请人于 2011 年 12 月获得[已隐去]奖章的证书，但申请人在其简历中表示其论文直到 2012 年 10 月（近一年后）才发表。因此，我们无法认定此奖章代表政府实体对行业或领域成就或重大贡献的认可。同样，记录中的“荣誉提名”证书于 2006 年和 2007 年颁发给申请人，不支持 J-B-V-关于他因论文项目获得证书的断言。
来自 O-A-C-（[已隐去]航空系主任）的信指出，申请人对洪都拉斯民用航空教育做出贡献，指出他是“第一所[已隐去]符合国家航空当局标准的认证团队”成员，后来担任学校学术负责人。作者还提到申请人参与提出“航空领域第一个非政府组织[已隐去]”的团队。虽然 O-A-C-将申请人归功于为洪都拉斯有抱负的民用飞行员推进教育机会做出重大贡献，但记录缺乏关于其参与[已隐去]程度的细节，以及基于其贡献从同行、政府实体或专业或商业组织获得认可的 evidence。
如 SCOPS 所指，为支持此标准提交的其他信件赞扬申请人作为飞行员和教员的能力及其对两个领域的承诺，但未包含关于其对行业或领域特定贡献的详细解释。因此，基于所讨论的理由，申请人未证明其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 的标准。
基于上述分析，申请人已确立其仅满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A) 至 (E) 中两项证据标准。由于申请人未通过满足六项标准中至少三项来满足初始证据要求，我们无需进行最终裁量分析以确定证据整体是否显示其被认可具有显著高于科学、艺术或商业领域通常遇到的专业水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。鉴于上述，申请人未证明其作为特殊能力外籍人士的 EB-2 分类资格。
IV. 国家利益豁免
剩余问题是申请人是否根据 Dhanasar 框架确立国家利益豁免资格。
Dhanasar 分析框架的第一要素（实质价值和国家重要性）聚焦于外籍人士拟议从事的特定工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在预期影响。
在拒绝申请时，SCOPS 认定申请人确立了其拟议作为商业飞行员和教员工作的实质价值，但未确立国家重要性。我们在上诉中确认 SCOPS 的决定，并以服务动议重新开放事项，为申请人提供提交支持其国家利益豁免资格额外证据的机会。基于下文讨论的理由，我们认定他未证明此类资格以获自由裁量豁免所需工作 offer 及因此劳工证，因为他未表明其拟议工作满足 Dhanasar 框架的第一要素。
A. 拟议工作
为证明国家利益豁免资格，申请人必须提出“特定工作”。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人提供了对其拟议工作的不断演变的描述，包括对申请时所述工作的重大变更。
在表格 I-140（外籍工人移民申请）上，申请人表示其职业为“商业飞行员和教员”，并打算在美国担任商业飞行员。在支持申请提交的文件中，申请人表示其作为“飞行员和教员”申请，但仅描述其在美国担任飞行教员的计划。具体而言，在意向书中，申请人表示：
我已经收到一家美国公司的 job offer，确认他们打算雇用我作为飞行教员。如果我的申请获批，我将接受该 offer。作为教员，我将开发地面训练的飞行课程和教学方法，进行包括飞机系统、操作程序、应急处理和问题分析等科目的训练飞行。我将培训学生，帮助他们从联邦航空管理局（FAA）获得飞行员执照。
为支持此断言，申请人提交了来自[已隐去]的信，确认其打算在 instant 申请获批后雇用他为全职飞行教员。申请人还提交了其简历、硕士论文、推荐信以及关于航空业和美国飞行员短缺的文章和报告副本。
SCOPS 发布了 RFE，指出申请人未证明其拟议工作具有实质价值和国家重要性。具体而言，SCOPS 指出申请人未证明其拟议工作将充分超出其雇主范围以影响地区或更广泛的国家。
作为回应，申请人提供了处理 SCOPS 请求的个人陈述。申请人表示他打算在美国同时担任飞行员和教员。具体而言，他声称作为飞行员，他将“支持目前因缺乏专业人员而挣扎的商业和货运航班运营的高需求”。他进一步声称，作为教员，他将“通过关键活动提供其在该领域的丰富经验，为飞行员教育做出重大贡献”，包括更新培训流程和课程、进行飞行前和飞行后检查以及监控飞机系统。申请人提交了关于飞行员短缺和航空业的额外行业文章，以及来自[已隐去]的新信，表明其在申请获批后继续打算雇用申请人。他未提供类似证据表明他已确定作为商业飞行员的潜在就业，也未表明他打算如何在为[已隐去]担任飞行员和飞行教员之间分配时间。
最后，在回应 SCOPS 随后的 NOID 时，申请人提交了另一份意向书，概述其拟议工作，其中他表示打算“通过建立世界级航空培训项目彻底改变美国航空教育”，目标是建立自己的飞行学校。他进一步解释如下：
我在美国航空领域的旅程是精心计划的进展，以追求卓越、持续学习和为行业增长做出重大贡献为标志。
在初始阶段，我将专注于融入美国航空格局。我将与已建立的培训中心合作，如[已隐去]佛罗里达[已隐去]（已发出信确认其打算雇用我为全职教员），我将作为公司航空培训项目的地面和模拟器教员发挥关键作用，教授渴望成为航空公司飞行员的新航空学生，以满足美国航空公司的 job 需求。我还将寻求与主要航空公司如[已隐去]的就业机会，我将于 2024 年 1 月 16 日开始作为飞行员工作。获得对 FAA 监管框架和行业特定要求的深入理解将是优先事项，以确保与美国航空标准无缝对接。
为支持这些断言，申请人再次提交了关于飞行员短缺的行业文章和来自[已隐去]的第三封信，重申公司在申请获批后雇用他的意图。申请人还提交了他与[已隐去]之间的通信副本，包括 2023 年 10 月提供其航空公司飞行员有条件就业的各种电子邮件和信件。最后，为支持其对服务动议的回应，申请人提供了证据表明其受雇于[已隐去]担任航空公司飞行员，并已注册航空博士项目。
总之，申请人的拟议工作已从与[已隐去]担任全职教员同时可能寻求商业飞行员就业，演变为担任全职教员、全职航空公司飞行员、作为全职博士生攻读研究生课程，以及开展“彻底改变美国航空教育”的创业努力，最终将开设自己的飞行学校。
申请人拟议作为[已隐去]航空公司飞行员的工作，以及其在航空教育领域的拟议创业努力，是在申请日期后提出的，不能追溯确立资格。如果对初始批准请求进行重大实质性变更，申请人必须提交新申请，而非寻求批准记录事实不支持的申请。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；参见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 175。因此，我们根据 Dhanasar 第一要素的分析将聚焦于申请人初始声称其拟议工作为“商业飞行员和教员”。14
14 如上所述，“商业飞行员”和“航空公司飞行员”并非同义词；它们描述相关但不同的职业。
B. 国家重要性
申请人坚持其已以优势证据确立其工作的国家重要性，指出由于其航空业的广泛重要性，其工作将实质性惠及美国经济、美国社会福利和整体国家利益。在优势证据标准下，我们不仅考虑证据数量，还考虑质量（包括相关性、证明价值和可信度）。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76；Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。基于下文所述理由，我们认定申请人未以优势证据确立其拟议工作的国家重要性。15
在 Dhanasar 中，我们指出，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于“外籍人士拟议从事的特定工作”。26 I&N Dec. at 889。因此，我们“寻找拟议工作的更广泛影响”，指出“[a] 项工作可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响。”Id. 我们还指出，“[a] 项工作具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区，例如，可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。
在此，尽管声称其工作将实质性惠及美国经济，但申请人未表明其拟议工作具有显著潜力雇用美国工人或 otherwise 为美国提供实质性积极经济影响，也未表明拟议工作对国民经济的好处将达到 Dhanasar 框架所设想的水平。他提交了关于航空业的媒体和行业报告，确立该行业在美国经济中的重要作用。虽然这些报告中强调的统计数据说明整个航空业的规模和经济影响，但它们未处理申请人拟议从事的特定工作的潜在经济影响，即接受飞行教员职位或担任商业飞行员。
此外，尽管申请人在其意向书中声称其作为飞行员和飞行教员的工作将通过满足飞行员需求广泛影响国民经济并帮助提供美国就业，但他未提供关于所声称经济影响和雇用潜力的任何细节或确凿证据，如直接归因于其拟议工作的财务或就业预测。声称工作具有国家重要性或 will 产生广泛影响而未提供证据证实此类声称是不够的。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其断言。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。他在此未这样做。因此，记录未反映拟议工作将具有国家重要性水平的积极经济影响，或具有显著潜力雇用美国工人。
申请人进一步声称其拟议工作具有国家重要性，因为美国面临重大的国家和潜在全球飞行员短缺。他声称除了填补空缺飞行员职位外，其同时担任飞行教员的能力将通过培训新飞行员帮助填补行业额外空缺。在回应我们服务动议的简报中，申请人强调其潜在雇主[已隐去]，以及其向有抱负飞行员提供的培训将扩大合格航空专业人员领域，并解决导致航班取消和经济损失的系统性飞行员短缺。然而，他未解释其在如此大行业内一个培训设施填补一个教员职位的特定工作如何对飞行员短缺产生实质性积极影响。提议从事国家短缺的职业或为寻求从事国家短缺职业的其他人提供咨询服务本身不足以证明工作具有国家重要性。参见一般 USCIS 政策警报 PA-2025-03，supra at 13。16
申请人进一步依赖航空业的重要性和飞行员短缺作为其工作重要性的证据，引用关于航空业、其经济影响以及航空公司和飞行员面临挑战的各种行业报告。然而，如前所述，工作的重要性由其特定潜在预期影响决定，而非由其涉及的行业或职业决定。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-890。任何寻求此类豁免的人必须证明其拟议从事的“特定工作”具有国家重要性。Id. 虽然这些文章提供有用的背景信息，但在此决定中价值有限，因为申请人特定拟议工作及其潜在国家重要性不明确。17 具体而言，我们不知道申请人是否打算履行其描述的两个职能（[已隐去]教员或商业飞行员），是否仅履行一个，或是否打算改为担任航空公司飞行员或追求航空教育领域的创业机会，如其对 SCOPS NOID 的回应所述。在 Dhanasar 中，我们认定申请人必须确定“外籍人士拟议从事的特定工作”。参见 id. at 889。无论申请人最终打算从事何种特定工作，申请人的拟议活动似乎不会以如此规模运作以达到国家重要性水平。
在整个记录中，申请人指出其背景、教育和领域经验，指出其拥有丰富专业经验， supported by 广泛飞行培训和证书，其硕士论文被洪都拉斯政府依赖以“做出关于购买机队的关键决定”，从而节省大量资金，并且他获得上尉的著名军衔。然而，申请人在其领域的知识、技能和经验涉及 Dhanasar 框架的第二要素，该要素“将焦点从拟议工作转移到外籍人士”。Id. at 890。此处问题是其拟议从事的特定工作是否根据 Dhanasar 第一要素具有国家重要性。为评估申请人拟议工作是否满足国家重要性要求，我们查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。
此外，记录中不包含可信证据表明其论文中概述的财务评估，或其飞行员专业知识和声称的创新培训方法，曾被整个航空业认可或采用，或 otherwise 在其领域产生重大经济或其他影响。申请人依赖其先前工作经验未确立其拟议工作的更广泛影响，因为他未表明其先前工作如何对领域产生超出其前雇主所实现利益的广泛影响。
记录也未表明其在美国的拟议工作将在领域内具有国家甚至全球影响，超出其雇主或他可能与[已隐去]指导的有限学生飞行员数量。在 Dhanasar 中，申请人作为科学教师的工作虽被认定具有实质价值，但未使其符合第一要素，因为记录未表明该工作如何更广泛影响科学教育。Id. 在此，申请人声称其及其将指导的飞行员将飞行国家或全球航线。但他未解释仅仅培训可能在国际工作的飞行员如何证明其拟议工作对航空领域具有国家或全球影响，或在飞行员教育领域具有更广泛影响。
基于上述理由，就申请人仍打算从事申请时所述拟议工作而言，我们认定其未证实其在航空业作为商业飞行员和/或飞行教员的特定工作如何达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。
最后，我们承认申请人在整个记录中的主张，即 USCIS 未适当考虑某些证据，并在审查证据时未适用正确证明标准。虽然我们承认申请人的主张，但我们仍认定记录中的文件未充分确立拟议工作的国家重要性，如 Dhanasar 分析框架第一要素所要求。例如，虽然申请人提交了来自其他飞行员和领域同事的众多推荐信，但没有作者讨论申请人拟议的未来工作。相反，作者主要关注申请人过去的工作经验和成就。尽管记录包含关于申请人在航空业长期职业生涯的陈述，且写信人赞扬申请人的资格并称赞其工作，但它们不足以确立其拟议未来工作具有国家重要性。再次，在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于“外籍人士拟议从事的特定工作”。Matter of Dhanasar, 26 I&N at 889。
在此，除了反复改变其拟议工作外，申请人未提供关于其特定工作影响的充分信息和文件，如初始申请和回应 RFE 中所述。因此，他未履行责任确立其个人特定拟议工作达到国家重要性水平。
由于此认定的国家利益豁免不合格基础具有决定性，我们无需处理并因此保留申请人的第二和第三要素资格主张。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。申请人未确立其有资格或 otherwise 值得自由裁量国家利益豁免。
V. 结论
申请人未证明其请求的第二优先分类资格，无论是作为持有高级学位的专业人员成员还是作为特殊能力外籍人士。申请人也未以优势证据证明其请求的与基于就业分类相关的工作 offer 国家利益豁免资格。基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均视为独立和替代决定基础。
裁定：
上诉驳回。
