行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
日期：2025 年 5 月 30 日
案号：38419951
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名数据科学家/研究人员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并寻求对该分类所附职位要求进行国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
2023 年 7 月，服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。2023 年 9 月，SCOPS 拒绝了重开和复议动议。申请人就 SCOPS 拒绝重开和复议动议向本办公室提出上诉，本办公室于 2024 年 4 月将案件发回 SCOPS 进一步审理。2025 年 2 月，SCOPS 再次拒绝了该申请。现根据 8 C.F.R. § 103.3，该事项因对 SCOPS 2025 年 2 月裁决的上诉而提交至本办公室。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域具有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则必须进一步证明其值得对职位要求进行「符合国家利益」的裁量性豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位要求将有利于美国。
同上。
II. 高级学位
为符合国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合本法第 203(b)(2)(A) 条规定的 EB-2 分类资格，即作为高级学位专业人士或具有特殊能力的人员。SCOPS 认定申请人基于其持有计算科学硕士学位而符合作为高级学位专业人士的 EB-2 分类资格，本办公室同意。
在上诉中，申请人坚持认为本办公室还必须认定其是否为具有特殊能力的人员。由于本办公室已认定申请人作为高级学位专业人士符合本法第 203(b)(2)(A) 条规定的 EB-2 分类资格，故无需再认定申请人是否同时符合具有特殊能力人员的资格。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 国家利益豁免
在其初始申请中，申请人表示她是[已隐去]信息科学专业的博士候选人。申请人指出，其拟议工作涉及研究创建伦理框架，概述人工智能（AI）在不同领域发展的原则和指南。申请人解释称，其工作将集中于「公平、透明、隐私和算法偏见」，并协助 AI [人工智能] 开发者「预见、识别和解决有关 AI 技术的伦理问题」。
2025 年 3 月，申请人提交了一份上诉补充材料，声称其获得了[已隐去]的博士学位，并附有官方成绩单、非官方研究生审查成绩单以及「最佳论文展示奖」的证据。本办公室不会在上诉中首次考虑新证据。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(11)（要求所有被要求的证据一次性提交）；Matter of Furtado, 28 I&N Dec. 794, 801-02 (2024)（当提交方已被告知所需证据并获得合理机会在拒绝前为其记录提供该证据时，拒绝在上诉中考虑新证据）；另参见 Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)；Matter of Obaigbena, 19 I&N Dec. 533, 537 (BIA 1988)。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素，实质价值与国家重要性，聚焦于个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在认定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在回应补件通知时，申请人提交了八份证据以支持其拟议工作的实质价值和国家重要性：名为《2020 年政府人工智能法》的立法、《人工智能权利法案蓝图》、国家人工智能倡议办公室下的立法和行政命令、《2020 年国家人工智能倡议法》、预算与管理办公室（OMB）关于人工智能监管的指南、第 13859 号行政命令「维持美国在人工智能领域的领导地位」，以及来自[已隐去]教师的建议、一位数据科学教授和一位教授高级数据分析课程的临床助理教授的建议。这些支持信总体上论述了 AI 驱动技术的重要性以及伦理框架的必要性，而非申请人具体的拟议工作或其国家重要性。
在其 2025 年 2 月的裁决中，SCOPS 认定申请人已证明其拟议工作具有实质价值，但未证明其拟议工作的国家重要性。SCOPS 指出，申请人提交了关于该工作领域经济影响和效益的行业文章和报告。SCOPS 认定该证据可信，并有助于证明「通过研究系统对老年人、妇女、残疾人、少数群体和退伍军人的影响，对概述 AI 在不同领域发展原则和指南的人工智能（AI）伦理框架的潜在需求」。然而，SCOPS 认定该证据仅为积极因素，而非国家重要性的决定性因素。
在上诉中，为支持其拟议工作的国家重要性，申请人提交了一份关于特朗普总统采取行动增强美国 AI 领导地位的白宫情况说明书、涉及 AI 重要性的行政命令和 OMB 指南；重新提交了[已隐去]一位数据科学教授的推荐信，该教授于 2022 年春季在研讨会上教授过申请人；并重新提交了一位临床助理教授的信函，该教授通过未指明的「专业活动」认识申请人。
此外，申请人提交了[已隐去]决策与系统科学系一位助理教授的信函，该教授「独立审查」了申请人的拟议工作、教育背景、简历、学术记录以及可供其查阅的教学评估。该推荐人概述了申请人的研究方法，但表示其希望「重申」其无法就申请人的「专业能力」发表意见，且主要泛泛谈论 AI 伦理问题，而非具体讨论申请人的拟议工作。因此，该信函无法证明拟议工作是否达到国家重要性的水平。
这些信函在上诉中被重新提交。
在上诉中，申请人指出 USCIS 政策手册讨论了与研究、纯科学和促进人类知识相关的工作，且这些工作可使拟议工作具有国家重要性，无论该工作是否可能转化为美国的经济利益。申请人主张，其在 AI 伦理方面的拟议工作涉及 USCIS 政策手册中讨论的研究、科学和促进人类知识。此外，申请人强调 USCIS 政策手册中关于 STEM（科学、技术、工程或数学）领域和国家重要性的指南，该指南鼓励在评估国家重要性时考虑旨在推进 STEM 技术和研究的拟议工作。
申请人主张，SCOPS 未适用适当标准，要求其证明实质性的积极经济影响，并因未考虑其拟议工作对关键和新兴 STEM 技术的潜在影响而错误地拒绝了申请。此外，申请人指出其教授和其他专家提交的信函讨论了其工作的国家重要性，并主张这些信函与 Dhanasar 案中考虑的证据一致。
关于第一项要素，与所有案件一样，证据必须证明 STEM 工作既具有实质价值又具有国家重要性。许多旨在推进 STEM 技术和研究的拟议工作，无论是在学术还是行业环境中，不仅在与美国科学和技术利益相关的方面具有实质价值，而且具有足够广泛的潜在影响以证明国家重要性。另一方面，例如 STEM 中的拟议课堂教学活动，虽然在与美国教育利益相关的方面可能具有实质价值，但此类活动本身通常不表明对更广泛的 STEM 教育领域产生影响，因此通常不能确立其国家重要性。在此，申请人未证明其工作旨在推进 STEM 技术和研究或具有广泛影响，而非通过在 STEM 职业中工作提供其有限的职业贡献。
为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室着眼于记录工作「潜在前景影响」的证据。同上 at 889。在此，申请人未证明其研究将如何很大程度上影响该领域并达到国家重要性的水平。在 Dhanasar 案中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。记录未通过支持性文件显示申请人的拟议工作如何充分超越其研究，以在国家重要性所要求的水平上更广泛地影响该领域或美国经济。
参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1)。
参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2)。
一般参见 5 USCIS Policy Manual D.2, https://www.uscis.gov/policymanual。
同上。
同上。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为认定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识和在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
SCOPS 未经分析即认定申请人有能力推进拟议工作。经重新审查，本办公室不同意。虽然申请人在其研究生学习期间进行了研究并作了展示，但其未证明该工作使其有能力推进其拟议工作。虽然本办公室认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每个进行了原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 案中规定的因素，以认定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。同上 at 890。
申请人未充分证明所展示的工作已成为 AI 领域进步的推动力，或已在 AI 社区中产生实质性的积极讨论。为支持其有能力推进拟议工作，申请人提交了一封信函，显示其于 2012 年 6 月在一家银行晋升为助理经理；2017 年春季受邀担任研究生研究助理；以及作为第三作者获得最佳海报奖，该论文主题不属于 AI 伦理的拟议工作领域。申请人是 2022 年一篇在[已隐去]展示的论文的第四作者，该论文同样不属于 AI 伦理的拟议工作。最后，申请人是 2022 年一篇关于构建公司股票预测模型文章的第三作者。
虽然本办公室认可申请人提交了教授的推荐信，且其因研究和教学卓越获得捐赠奖学金以支持其博士学位，但申请人未证明其过去的研究已为组织或实体的盈利能力、效率或决策做出贡献。证据也未显示其工作构成通过实施伦理原则推进 AI 相关研究的成功或进展记录。此外，申请人未提供任何证据显示其已收到美国任何组织聘用其从事研究的兴趣，或解释如果其无法获得讲师或研究员职位将如何完成其拟议工作。同样，申请人未证明其已为其研究获得资助、申请了拨款，或与其希望研究的实体或个人进行了接触。因此，申请人未证明其已为实现拟议工作取得进展或在相关方中产生兴趣，符合 Dhanasar 案的要求。由于记录不足以证明申请人有能力推进其拟议研究工作，其未证明符合 Dhanasar 框架的第二项要素。因此，本办公室撤销 SCOPS 关于申请人有能力推进其拟议工作的认定。
C. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免职位要求从而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未证明其符合 Dhanasar 框架的第一项和第二项要素，其未证明其符合资格且值得国家利益豁免，因此本办公室保留申请人在此问题上的论点。参见 Bagamasbad at 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 结论
申请人未证明其符合资格且值得对该分类的职位要求进行国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
