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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于 M-A-, INC. 案 日期：2017年11月7日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
申请：表格 I-140，外籍工人移民申请
申请人是一家广告公司，拟聘用受益人担任经济学家。申请人请求将受益人归类为第二优先移民类别下持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1152(b)(2)。该“EB-2”类别允许美国雇主为持有高级学位的专业人士担保，以获得合法永久居民身份。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明受益人具备担任所提供职位所需的五年工作经验。审理主任随后否决了申请人的动议，维持否决理由。
在上诉中，申请人称受益人至少在所提供职位方面具有五年逐步积累的经验，符合所提供职位的要求。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
基于就业的移民通常遵循三步程序。首先，雇主从美国劳工部（DOL）获得批准的劳工证。1 参见本法第212(a)(5)(A)(i)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(A)(i)。通过批准劳工证，DOL证明没有足够的、有能力、愿意、合格且可用的美国工人担任所提供职位，并且雇用一名外国国民担任该职位不会对同类受雇美国工人的工资和工作条件产生不利影响。本法第212(a)(5)(A)(i)(l)-(ll)条。其次，雇主向美国公民及移民服务局（USCIS）提交移民签证申请。参见本法第204条，8 U.S.C. § 1154。第三，如果USCIS批准该申请，该外国国民在美国境外申请移民签证，或者如果符合资格，在美国境内调整身份。参见本法第245条，8 U.S.C. § 1255。
1 在诸如本案的案件中，劳工证提交之日称为“优先日期”。
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二、分析
本案的争议在于受益人是否具备劳工证条款所要求的经济学家职位方面的五年逐步积累的、学士学位后的工作经验。受益人必须在申请优先日期之时具备劳工证上规定的所有教育、培训和经验。参见 Matter of Wing's Tea House, 16 I&N 158 (代理区域专员 1977)。在评估受益人对所提供职位的资格时，USCIS必须审查劳工证中的职位提供部分，以确定该职位的最低要求。USCIS既不得忽视劳工证的条款，也不得施加额外要求。参见，例如，Madany v. Smith, 696 F.2d 1008, 1015 (D.C. Cir. 1983)（指出“DOL拥有设定劳工证内容的权力”）。
在本案中，申请人将所提供职位（一家广告公司的经济学家）的职责描述为：
将负责管理和改进广告和营销业务市场的经济分析和预测模型。包括需求分析、劳动力经济学。将协助与衡量供需、构建特定服务市场模型、模型文档以及模型更新年度报告相关的所有领域。将识别并向新客户提供商业机会[原文如此]。将就获取我们产品和服务的经济事项向新客户提供建议和咨询。研究和分析潜在客户的文档。将研究广告和公共关系行业的经济和统计数据。将制定经济指南，汇编、分析并报告数据，以解释预测的市场趋势。
在劳工证上，申请人称受益人自2006年2月1日至今在 （一家“经济学家事务所”）担任经济学家，拥有超过十年的逐步积累的经验。申请人还解释称，在这家“经济学家事务所”的就业反映了受益人的自雇经历。为支持受益人主张的符合资格的经验，申请人必须提交雇主的信函。8 C.F.R. § 204.5(g)(l)；8 C.F.R. § 204.5(1)(3)(ii)(A)。如果所需证据无法获得，申请人必须在USCIS接受替代证明之前证明其无法获得。8 C.F.R. § 103.2(b)(2)(i)。
为佐证受益人的自雇经历，申请人提交了受益人会计师一封信函的翻译件，内容涉及受益人在2006年至2014年自雇期间作为经济学家和财务顾问所履行的职责。2 该信函称，受益人“通过其作为企业经济顾问的活动、出租其自有房产以及其银行存款所获利息，赚取了总收入”，
2 翻译件称该经历始于2009年，而原件列为2006年。我们认为这很可能是笔误，因此将使用原件中注明的年份。
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“个人银行账户。”信函其余部分提供了受益人作为经济学家和财务顾问所履行的职责。然而，目前不清楚受益人的会计师如何获知受益人在此期间所履行职责的情况，且该信函未描述受益人为谁履行这些职责。尽管信函中的职责与所提供职位的职责之间似乎存在一些重叠，但该信函还讨论了涵盖其他职业的若干职责，包括房地产开发和投资以及财务咨询。在缺乏关于受益人从事经济学家职责的时间与从事无关职责的时间之比例的信息的情况下，我们无法认定受益人的经历构成所提供职位方面的经验。此外，该信函未说明受益人获得了所提供职位其他主要职责方面的经验，特别是与广告、公共关系和营销业务相关的职责。因此，申请人会计师的信函不足以证明其具备所需经验。
在上诉中，申请人提交了同事讨论受益人自雇经历的补充信函。然而，如下文将进一步讨论的，这些补充信函不能证明受益人具备所提供经济学家职位所需的五年经验。
一封来自 （一名房地产顾问）的信函称，从2006年到2014年，受益人“在该市以房地产机会的顾问、管理人和分析员的身份，开发并参与了房地产活动。”该信函接着称，受益人提供了“对承租房产客户的财务支持研究，在签订租赁协议时为客户提供保障”，并“在其自有房产及他人房产中执行了改造及中小型调整项目，以增加商业价值和面值。” 还写道，受益人“开展了房地产投资的可行性研究，计算资本回报及其可行性。为大型、中型和小型公司开展了市场研究和商业报价，以作出房地产决策，突出每处房产和影响区域的收益和风险。”尽管该信函提到他参与所提供职位的一些职责，例如开展市场研究，但所讨论的活动主要是房地产投资者和开发商的活动。目前不清楚受益人的经历中有多少构成经济学家而非房地产开发商的经验。因此，该信函不支持受益人自雇经历可被视为所提供职位（即广告公司经济学家）方面经验的论点。
申请人还提交了一封来自 （ 的一名经理）的信函，该信函称，从2006年到2014年，受益人“作为投资者、管理人和商业分析员在房地产[市场]中拓展”，并且他“在其自有房产及他人房产中执行了改造及中小型调整项目，以增加商业价值和面值。” 称，受益人“开展了房地产投资的可行性研究，[计算]资本回报
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以及其中所述各项的可行性。”她称，他“为大型、中型和小型公司开展了市场研究和商业服务方案，目的是作出不动产决策，突出每项不动产及影响区域的收益与风险。”我们承认，其中部分经验涉及为小型、中型和大型公司进行经济研究，但受益人曾为多少家公司提供咨询以及他有多少时间用于房地产开发，并不清楚。这封信与来自 的信一样表明，受益人在此期间作为房地产开发商和投资者获得经验，甚至对自己的不动产实施改造和适配项目以增加商业价值，而不是作为经济学家获得经验。
来自 的经理 的信 同样不支持受益人经验属于所提供职位的主张。相反， 称受益人从2006年至2014年“作为投资者、管理者和商业分析师在房地产市场扩展”。他称，他向受益人及受益人的客户“在房地产开发中”提供金融服务。这封信也倾向于表明，受益人2006年至2014年的主要职位是房地产开发商。
来自 公司所有者和法定代表人的信 称，受益人“在2008-2010年间受雇并以专业经济学家身份提供战略管理服务，负责公司战略计划的制定、实施和管理。”该信所附图表称，受益人于2008年至2009年从事该工作。 称，“战略管理”包括“对公司信息进行识别、收集和分析”等阶段，进行“对公司各领域和内部流程的技术研究”，以及除其他事项外，最终交付2010年至2015年战略计划。然而，该信未讨论受益人履行的具体职责，也不清楚这是否构成整个期间的专职雇佣，因为记录中的证据表明受益人2008年至2009年还从事房地产开发和投资。在缺乏关于职责和在该工作上所花时间的额外信息的情况下，我们不能将受益人作为专业经济学家的雇佣认定为所提供职位的合格经验。
鉴于受益人作为房地产开发商/投资者和财务顾问的参与，加之其自称作为自雇经济学家的工作，我们不能认定受益人的自雇构成所提供经济学家职位所需的五年经验。
在上诉中，申请人主张受益人还有可予考虑的其他经验，即其2004年1月至2010年9月为中小型企业担任外部顾问的经验，以及其2005年9月至2006年5月作为自己企业 所有者和经理的经验。然而，基于下文所述理由，我们不认为该额外经验构成所提供职位的渐进式本科后经验。
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- 2004年至2010年的顾问
为证实受益人自称的顾问经验，申请人提交了来自 的信，该人称受益人“于2004年2月至2006年11月合作创建和推广公司 ，并且其于2005年7月至2010年9月签订了‘管理和法定代表’合同，于2006年1月至3月负责天然气和运输扩展战略，并于2006年8月至2007年6月为 市提供‘市场研究、详细工程文件’。”然而，记录未表明，申请人也未解释，受益人对 的管理和法定代表以及其对 创建和推广的合作如何构成作为经济学家的经验。因此，我们认定记录未确立这构成所提供职位的渐进式经验。虽然受益人于2006年1月至3月以及2006年8月至2007年6月为 提供市场研究和扩展战略的时间似乎可能构成作为经济学家的经验，但受益人的职责未予明确，且不清楚其是否全职获得该经验。此外，如上所述，受益人在此期间还作为房地产开发商自雇，在缺乏额外信息的情况下，我们不能认定这为合格经验。
在上诉中，申请人还提交了受益人2004年至2013年的个人税务文件，显示其向政府申报收入；但该证据未涉及该时间段内受益人的职业，也未说明其雇主或所从事工作类型。
- 2005年7月至2006年5月的所有者，
来自 的信称，受益人是 于2005年7月至2006年5月的投资者。他称，受益人“作为股东参与了公司的规划、研究和设立，并以其知识和专业素养作出贡献。”他还称，受益人的具体活动包括：“企业形象设计和商业规划”、“组织的组建、运营和结构”，以及“商业政策的设计和实施以及财务管理”。受益人的简历称，其于2005年9月至2006年5月是 的所有者和经理。我们认定，尽管受益人似乎可在该职位中运用其经济学背景的某些方面，但受益人作为 所有者、管理者和投资者的总体职位不构成所提供职位的经验。
鉴于上述讨论，受益人作为顾问、餐厅所有者和经理以及房地产开发商和投资者的雇佣经验，虽自称在不同时间以不同时长为公司提供经济研究和战略，但不足以
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确立其拥有劳工证所要求的所提供经济学家职位五年渐进式经验。
III. 结论
总之，申请人未确立受益人拥有所提供职位所需的五年渐进式本科后经验，从而符合该职位的资格。
命令：上诉被驳回。
引用为 Matter ofM-A-, Inc., ID# 601588 (AAO Nov. 7, 2017)
