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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40101810 日期：2025年11月10日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名设施与工程总监，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
申请人是一名设施与工程总监，其拟议事业是在美国继续其工作。SCOPS认定申请人已确立其作为拥有高级学位的专业人士的EB-2分类资格，但其未确立国家利益豁免的资格。在上诉中，申请人主张SCOPS在该认定上存在错误。本办公室认定，记录未能证明申请人的拟议事业具有国家重要性，因此其作为酌情事项不符合国家利益豁免的资格。
A. EB-2分类
申请人是设施与工程总监，在药品制造领域工作。其提交了来自印度的工程学学位文凭和成绩单，以及一份学术评估，该评估称其学位等同于美国机械工程学士学位。此外，申请人提交了雇佣信函，证明其在该专业领域具有五年逐步提升的经验。SCOPS认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格，本办公室同意该认定。
B. 国家利益豁免
- 实质价值
第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。申请人打算继续其作为一家药品制造公司设施与工程总监的工作，“通过利用[其]在设施设计、工艺优化和法规合规方面的专业知识，推动药品制造的进步。”其主张其工作促进公共卫生、供应链韧性和国内投资。记录包括关于供应链脆弱性、制造效率及相关政府举措的行业报告和文章。本办公室认定申请人的拟议事业具有实质价值。
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 国家重要性
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业的更广泛影响，因此其未能确立其国家重要性。在上诉中，申请人主张SCOPS忽视了其拟议事业对药品制造、药品可负担性及其与美国政策优先事项相一致的影响的证据。经审查，本办公室认定申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架所规定的国家重要性标准。
记录证明申请人是某药品制造公司的设施与工程总监。Dhanasar指出，某项事业可能具有国家重要性，例如因为其在某一特定领域具有国家甚至全球影响。同上。记录包括申请人的工作邀请函、职位描述及其雇主的推荐信。本办公室认可申请人领导公司内工程和维护团队的工作的价值；然而，在重要领域工作不足以确立拟议事业的国家重要性。尽管本办公室承认申请人的角色及其所分配的项目对其雇主很重要，但此处的问题不是申请人雇主的更广泛影响，而是申请人作为其公司内设施与工程总监的具体拟议事业的潜在未来影响。申请人主张其拟议事业对药品制造行业具有更广泛的影响；然而，其必须以相关、具有证明力和可信的证据支持其主张。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。关于其在公司内职位的证据未能确立可直接归因于申请人或其具体拟议事业的更广泛影响。该证据未能充分证明申请人作为单个雇员将如何更广泛地影响该行业，以达到国家重要性的水平。
在上诉中，申请人主张其拟议工作在全国层面促进公共卫生，具有经济影响，因为其支持供应链韧性，并创造就业。然而，其通过描述其过往工作来支持这些主张，包括“GLP-1受体激动剂药品制造的开发和放大”、其“在新建和改建设施设计中的领导作用”，以及其先前项目“创造高技能就业机会”。尽管本办公室认可申请人在该领域的经验；申请人过往成功和经验的证据与Dhanasar第二项要件的分析相关，即申请人是否处于有利地位以推进该事业。该证据未能确立拟议事业的国家重要性，因为其聚焦于申请人的资格而非事业的未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。因此，申请人过往经验的证据，即使成功，也不足以确立拟议事业的国家重要性。同上，第890页。
申请人称该工作与政府政策相一致，记录中包含关于美国政府在供应链和药品制造方面举措的信息。本办公室认可该行业的重要性；然而，相关问题不是该个人将工作的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“[受益人]拟从事的具体事业”。同上，第889页。在此，申请人不当依赖行业的重要性来进一步确立其拟议事业的国家
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重要性。在没有关于具体拟议事业在该行业中更广泛影响的充分书面证据的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一项要件的“国家重要性”要素。
申请人主张，其拟议事业将产生经济影响并创造就业。Dhanasar案指出，一项事业若具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济效应，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在上诉中，申请人强调记录中来自过去和现任雇主的信件作为支持证据。这些信件详述了申请人在各公司的工作及其参与的项目，但并未进一步确立其拟议事业将如何产生经济影响或创造就业机会。此外，即使这些信件能够确立，记录也未提供足够细节，使我们无法判定其拟议事业是否会产生实质性影响。申请人笼统地称拟议事业将在多个领域创造就业，且提升供应链韧性具有积极经济影响，但记录缺乏具体性。例如，申请人未包含以下信息：其具体拟议事业将创造何种类型的就业、在何处创造、将创造多少就业、其拟议事业将如何影响经济，以及是否将影响经济萧条地区。尽管记录显示该行业在成功时往往会产生经济影响并创造就业，但记录缺乏关于申请人拟议事业及其打算如何创造就业和影响经济的具体细节。
我们注意到，记录中包含一份专业计划，其中进一步详述申请人的拟议事业将“通过发表研究、参与监管讨论、在行业会议上演讲以及指导未来领导者，为制药行业的更广泛进步作出贡献”。在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。Id. at 893。同样，申请人参与讨论、在会议上演讲和指导的活动并未确立对该领域的更广泛影响。虽然研究可以对该领域产生更广泛影响，但申请人未提供关于其研究的足够细节，例如研究将如何或在哪里发表，以便我们判定更广泛的影响。此外，申请人未以相关、有证明力且可信的证据支持该研究计划。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。因此，这进一步未能确立申请人拟议事业的国家重要性。
虽然我们未逐一讨论每项证据，但我们已审查并考虑了整个记录。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一项要件，其未能证明符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及、因而保留Dhanasar框架的其余要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定：机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
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III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，我们认定申请人未能以优势证据证明其符合资格，或基于自由裁量权本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据《移民与国籍法》第240条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
