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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40304322 日期：2025年11月12日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的外国人，并寻求对该分类所附工作要求及劳工证的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人未能证明对所需工作要求的豁免、并因此对劳工证的豁免将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须证明其值得对工作要求“在国家利益”下予以自由裁量的豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，若申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属自由裁量）。
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二、分析
关于国家利益豁免，第一项要件涉及特定拟议事业的实质价值和国家重要性。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在初次提交时，申请人的附函指出： ~---~I- 该提案是一个数字平台，旨在弥合教育差距，赋能学生在学业上取得优异成绩并从事STEM[科学、技术、工程和数学]职业，这些职业对财务稳定和经济流动性至关重要。该倡议有助于培养更熟练的劳动力，既解决全国合格专业人员的短缺，也解决服务不足人群面临的经济成功障碍。通过为学生从事高需求职业做准备，I I与美国促进创新、减少经济不平等和保持全球竞争力的更广泛目标相一致。此外，该项目旨在通过使教育项目与市场需求相一致来创造就业、产生收入并促进经济增长，从而减少失业和就业不足。
在回应SCOPS的证据请求时，申请人提供了一份商业计划，声称：
[申请人]将通过执行其拟议事业来解决高质量数学资源和课程获取不足的问题，以及美国教育系统中数学成绩下降的问题：提供一个在线平台，提供高质量的数学课程和服务，以帮助增加数学课程的获取，特别是美国农村地区。[申请人]将以其作为I I（一个双语教育平台）的创业创始人和数学家的角色来完成这一拟议事业，该平台为全美服务不足和农村学生提供全面、可及的数学教学。与类似项目不同，它将游戏化学习、实时进度跟踪和教师支持结合在一个文化响应且可扩展的模式中，针对经济困难社区量身定制。该平台与联邦现代化STEM教育和扩大农村获取的倡议相一致，有助于国家劳动力发展并应对数学和科学素养方面的全球竞争力。
关于实质价值，事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到体现。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。SCOPS认定申请人已确立拟议事业的实质价值方面，但未确立国家重要性。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室关注“外国人拟从事的特定事业”。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管申请人提供了涉及各种主题的文件，例如STEM教育、职业和项目的重要性，大学入学率和教育程度，教育缺陷和高中辍学，以及人工智能与STEM之间的关系，但此处的问题不是其中任何议题的重要性。相反，申请人必须证明其特定拟议事业——提供其在线平台I I——的国家重要性。
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在Dhanasar中，本办公室指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
此外，为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录工作“潜在预期影响”的证据。同上，第889页。在此，申请人未证明其在线平台将如何在很大程度上影响该领域并达到国家重要性的水平。在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。同样，记录未通过支持性文件显示其特定事业如何充分超越其预期学生或可能选择使用其服务的有限个人，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该领域或美国经济。
关于申请人对STEM的强调，证据必须证明STEM事业既具有实质价值又具有国家重要性。²许多旨在推进STEM技术和研究的拟议事业，无论是在学术还是行业环境中，不仅与美国科学和技术利益相关而具有实质价值，而且具有足够广泛的潜在影响以证明国家重要性。³另一方面，例如STEM中的拟议课堂教学活动可能与美国教育利益相关而具有实质价值，但此类活动本身通常不表明对更广泛的STEM教育领域的影响，因此通常不会确立其国家重要性。⁴再次，申请人未表明其事业旨在推进STEM技术和研究或具有广泛影响，而非向有限的学生或个人提供其在线平台。
此外，记录包括V-V-G-的专家意见信，其认为“拟议事业……具有实质价值和国家重要性。”然而，尽管该信讨论了“项目的重要性”和“潜在影响和益处”，例如弥合教育差距、利用先进技术、加强STEM劳动力发展、提高学业成绩和解决STEM教育中的关键差距，但该信未解释或论证申请人的在线平台将如何对我国产生更广泛影响。再次，该信更多涉及拟议事业的实质价值方面，而非其将如何在领域内产生更广泛影响，更类似于国家重要性部分。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
最后，申请人的商业计划声称其拟议事业“将通过创造新的就业机会、增强当地人力资本和支持互补产业的发展，帮助减轻I I犹他州I I的经济负担”，并“将培育一个更
² 一般见 5 USCIS Policy Manual D.2, https://www.uscis.gov/policymanual。 ³ 同上。 ⁴ 同上。
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熟练劳动力，吸引未来对教育技术、远程学习服务和STEM相关领域的投资。”然而，申请人未提供记录支持以佐证其商业计划中的任何经济主张。申请人未证明其商业计划的收入预测，即使可信或合理，如何为我们的国家带来重大积极经济影响。尽管商业计划预测第一年收入为248K美元，但申请人未确立该数据的重要性，以表明对区域或国家经济的益处如何达到Dhanasar案所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。此外，商业计划声称第一年创造3个职位，到第五年创造15个职位。同样，申请人未证明此类未来人员配置水平将在与国家级重要性相称的水平上为犹他地区或更广泛的美国经济提供重大经济利益。例如，申请人未确立此类就业数字将利用该地区大量劳动力人口，或将在区域或国家层面实质性影响就业创造和经济增长。
基于所有这些原因，记录未显示，除了对其未来学生或客户提供的有限益处之外，申请人拟议的事业具有更广泛的影响，达到具有国家级重要性或提供重大积极经济影响的水平。
由于记录中的文件未确立Dhanasar先例决定第一要件所要求的拟议事业的国家级重要性，申请人未证明符合国家利益豁免的资格。因此，对申请人在Dhanasar所述第二和第三要件下的资格进行进一步分析将无实际意义。此外，我们无需审查申请人是否符合基础移民类别的资格。5
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定申请人未证明符合资格或以其他方式在自由裁量权范围内理应获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉被驳回，每一理由均被视为本决定的独立且替代性依据。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境的外国人，可能通过签发I-862表格《出庭通知》而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
5 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
