非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：40282687
日期：2025 年 11 月 13 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机科学研究科学家，寻求基于就业的第二优先（EB2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。移民与国籍法（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免该分类的职位邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。
经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性，因此未满足 Dhanasar 框架第一要素中的国家重要性要求。See Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 884。由于这一拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室不再审理并在此保留申请人关于 Dhanasar 其余要素的上诉主张。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（"法院和行政机关无须对作出裁决所不必需的问题作出认定"）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝审理上诉中的其他问题）。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。由于该分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此须另行证明豁免职位邀请要求符合国家利益。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。Id.
一旦申请人证明其作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士具备资格，其随后必须证明其值得以"国家利益"为由裁量豁免职位邀请要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然法律和相关法规均未界定"国家利益"一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以裁量授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
上诉中待决的问题是申请人是否符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。
申请人称其是计算机科学领域的专家。在提交本申请时，申请人称其正在[已隐去]攻读计算机科学博士学位。在初次提交时，申请人称其拟议工作是"开发最先进的信息检索与自然语言处理方法，以降低用户在信息寻求过程中的认知负担，从而改善搜索引擎和人工智能助手系统的用户体验"。在回应 SCOPS 的补件通知时，申请人称其计划在受雇于[已隐去]担任应用科学家期间推进其拟议工作。
SCOPS 认定申请人是持有高级学位的专业人士。在审查申请人的初次提交材料以及回应补件通知所提交的证据后，SCOPS 认定申请人已提交充分证据证明其拟议工作具有实质价值，且其有能力推进拟议工作。然而，SCOPS 认定申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性。SCOPS 进一步认定，申请人未能证明整体而言豁免职位邀请要求将有利于美国。SCOPS 指出，记录未能证明申请人的拟议工作将在与具有国家重要性相一致的水平上产生区域或国家影响，也未能证明申请人的工作将在其工作领域产生更广泛的影响。SCOPS 指出，申请人依赖该领域的重要性不足以证明其拟议工作具有国家重要性。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 滥用裁量权，未能考虑全部证据，并在分析证据时作出错误的法律结论和事实陈述。本办公室不同意申请人對 SCOPS 裁决的评价。为确定申请人是否以优势证据标准履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。在此，SCOPS 确认了为评估其拟议工作的实质价值和国家重要性而提交的文件。基于记录，SCOPS 的裁决是对证据的合理解释和考量。所述拟议工作及记录中的证据并不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响会超出其雇主，在其领域产生更广泛的影响，或具有达到国家重要性水平的意义。
Dhanasar 分析框架的第一要素——实质价值与国家重要性——聚焦于申请人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于"外籍国民拟从事的具体工作"。Id.
在回应补件通知时，申请人称其拟议工作是"设计新颖算法并通过严谨的科学实验验证其有效性"。他表示其研究将侧重于通过检索增强生成促进高级信息获取以提升国家生产力、通过自动提示优化提升人工智能驱动工作流程的生产力，以及通过智能模型路由实现成本高效且高性能的人工智能利用。他表示将继续在[已隐去]担任应用科学家推进其工作，自 2025 年 1 月起其一直在该处工作。然而，他强调其在[已隐去]担任应用科学家的工作并非其拟议工作，而只是推进其工作的一种手段。申请人称其计划"通过发表研究论文和参加学术会议"分享其研究见解，这将"为美国的长期经济繁荣和技术领先作出有意义的贡献"。
申请人主张 SCOPS 错误地将其拟议工作与其在[已隐去]拟议担任应用科学家的雇佣混为一谈。相反，他坚持认为其个人陈述清楚说明了其拟开展的研究项目将如何超越其雇主，因其有助于推进新的人工智能技术而具有国家重要性。为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室考虑记录其工作"潜在预期影响"的证据。由于研究对领域产生影响的方式可能与工程项目不同，关于申请人拟议雇佣的详细信息对于确定拟议工作的潜在预期影响十分重要。如上所述，在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人必须指明"外籍国民拟从事的具体工作"。Id. at 889。因此，在确定拟议工作的国家重要性时，本办公室考察申请人的当前和预期职位信息，以说明其打算以何种身份工作。
在此，记录包括[已隐去]向申请人发出的应用科学家职位的工作邀请函。然而，该函件未包含应用科学家工作职责的详细描述。虽然本办公室承认应用科学家的岗位职责与作为申请人拟议工作一部分的研究之间存在区别，但记录未包含足以确定二者如何不同的信息。除其本人陈述外，申请人未提交证据描述其在受雇于[已隐去]期间可能开展的任何研究领域。记录也未证明申请人在受雇于[已隐去]期间将获准发表其研究或在会议上发言，而申请人声称这将"确保[其]工作的益处超越任何单一雇主"。由于[已隐去]是一家私营公司，无法看出任何内部研究发现会被公之于众，而非作为专有信息予以保留。
值得注意的是，除其在[已隐去]的雇佣外，申请人未提供详细信息说明其将如何预期推进其研究项目。记录未能确立申请人将以何种预期身份（如有）主要持续从事研究，也未确立其拟议工作将如何产生达到国家重要性水平的更广泛影响。因此，与申请人的主张相反，申请人当前和预期雇佣的实质性质与依据 Dhanasar 第一要素考量其资格直接相关。
申请人还主张 SCOPS 对其拟议工作国家重要性的分析未对提交的证据进行有意义的审查。申请人援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1233 (E.D. Mich. 1994)。首先，与移民上诉委员会一样，本办公室不受美国联邦地区法院公布判决的约束，即使事项发生在同一地区内。See Matter of K-S-, 20 I&N Dec. 715, 719 (BIA 1993)。因此，虽然本办公室在地区法官判决适当提交时可考虑其推理，但无须将其作为法律问题予以遵循。本办公室还指出，Buletini 判决中没有任何内容表明 USCIS 若未对每项证据逐一分析即属滥用裁量权。相反，只要 USCIS 对申请进行了合理考量并作出充分认定，即无须具体回应申请人提出的每一项主张，也无须回应申请人提交的每一项证据。Ren v. USCIS, 60 F.4th 89, 97 (4th Cir. 2023)；另见 Osuchukwu v. INS, 744 F.2d 1136, 1142-43 (5th Cir. 1984)（指出"[移民上诉委员会]没有义务对每一项主张撰写详尽注释"）。
此外，记录不足以支持申请人关于 SCOPS 未考虑所有相关证据的主张。相反，补件通知表明 SCOPS 审查了初次提供的文件，并认定其不足以证明申请人的拟议工作满足国家重要性要求。SCOPS 还告知申请人，依据 Dhanasar，在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性，而是该个人拟从事的具体工作。因此，本办公室无法认定 SCOPS 在评估申请人的国家利益豁免资格并最终拒绝其申请时未考虑所有相关证据。
申请人提出宽泛主张，但无佐证证据，称其研究将影响国家政府政策并推进人工智能领域。其陈述概述了其拟开展的项目，但无具体细节或支持证据，每个项目一般仅称其研究将包括人工智能和机器学习，以改善搜索结果质量并提高响应生成的质量和可靠性。虽然申请人关于人工智能的研究可能证明拟议工作的实质价值，但并不能支持或证明其预期的全国性、甚至全球性潜在影响，或具有达到国家重要性水平的更广泛意义。
第一要素涉及"具体工作"的实质价值与国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在依据 Dhanasar 框架分析申请人拟议工作的国家重要性时，本办公室聚焦于拟议工作的预期影响，而非将分析限于申请人在提交申请时的雇佣情况。工作比一般职业更为具体，应包含申请人打算从事的工作类型细节，并描述具体项目和目标。See generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。作为对比，Dhanasar 中的申请人证明其在空气和空间推进领域开展研发，更具体而言是涉及 5 马赫以上速度的高超声速推进系统，并且其开发了一种精确计算高超声速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交证据表明其将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交大量支持证据说明其持续研究将如何帮助美国保持在高超声速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。Id.
在此，申请人概述了三个研究项目，但未提供 Dhanasar 所要求的详细程度或文件，以支持其主张，即其拟议研究项目不会成为其雇主的专有信息，并有可能超越其雇主并对人工智能领域或其他领域和行业产生影响。申请人主要依赖其陈述，而无佐证证据，将其研究工作描述为对推进人工智能领域有价值。他未提供证据支持其主张，即其拟议研究项目将在更广泛意义上推进其领域，或不同于[已隐去]应用科学家通常从事的工作。申请人未详细说明或通过支持证据确立其计划引入可能传播给领域或行业内其他从业者或被其采用的新技术或进展。申请人还必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人未如此行事，其未能充分证明其在美国的拟议工作将依据 Dhanasar 第一要素具有国家重要性。
尽管申请人主张其通过学术出版物和行业会议传播研究发现的计划表明其工作将产生超越其雇主的广泛国家影响，但该陈述在记录中缺乏支持。申请人强调其研究工作在其领域产生了广泛影响，指出其先前的研究工作曾获政府资助、在知名行业出版物上发表并在行业会议上展示。虽然申请人先前的研究可能有助于理解其拟议工作，但此类先前工作主要涉及依据 Dhanasar 第二要素其是否有能力推进其工作。
记录中的大量证据和申请人的主张聚焦于人工智能领域的重要性。为支持国家重要性的主张，申请人提交了各种讨论人工智能在搜索引擎中应用的文章和报告，以及旨在发展安全可靠使用人工智能的国家政府倡议。然而，这些证据未提及申请人的具体拟议项目及其对领域或此类国家倡议的潜在影响。
申请人主张其拟议工作与国家政府倡议以及承认推进人工智能对国家安全和科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步重要性的政策指导相一致。他坚持认为其工作涉及推进 STEM 技术的研究，特别是被美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术的人工智能技术。虽然 USCIS 承认与 STEM 学位和领域相关的特定证据考量，但"证据必须证明 STEM 工作兼具实质价值与国家重要性"。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(2)。
本办公室承认推进人工智能、吸引相关职业的合格专业人士以及加强我国技术（特别是被认定为关键和新兴的技术）的总体价值，但其总体意义并不能确立申请人特定拟议工作的国家重要性。See id. 申请人未充分详细说明其拟议研究，也未提供支持证据来解释并使我们理解其研究将如何推进 STEM 技术、对其领域具有足够广泛的潜在影响并达到国家重要性水平。此外，申请人未在其拟议研究与政策、经济增长和国家生产力提升之间建立其所声称的足够直接联系，也未证明其拟议研究工作将以其他方式对人工智能行业、美国国家技术倡议或其他行业产生更广泛影响。
由于申请人未能证明其拟议工作依据 Dhanasar 框架第一要素具有国家重要性，其不具备国家利益豁免资格，进一步讨论第三要素下的权衡因素将无实际意义。如上所述，本办公室保留申请人关于 Dhanasar 其余要素的上诉主张。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所规定的全部三个必要要素，本办公室认定其未能证明其具备国家利益豁免资格，或以其他方式值得裁量授予国家利益豁免。
裁定：
上诉予以驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会中止本裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本属不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条被启动遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其无法获得未来签证或其他移民福利。
