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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34828788 日期：2024年11月14日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名移民文件准备员和企业家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任驳回了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得国家利益中的工作邀请要求豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得在“国家利益”中裁量性地豁免工作邀请要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未界定“国家利益”一词，但Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
审理主任认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格。尚待确定的其余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求（因而豁免劳工证）将符合国家利益。Dhanasar分析框架的第一项要求申请人证明拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性。本办公室同意审理主任的意见，即所提交的文件证明申请人的拟议事业具有实质价值。基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其拟议事业在Dhanasar分析框架第一项下的国家重要性。
关于其拟议事业，申请人此前曾表示，其公司“将帮助最近进入美国的外国人，因为他们不知道如何填写他们即将申请的程序所需的表格，或者没有资金支付移民律师可能为其协助收取的费用。作为一名法律文件准备员，我将协助他们填写每一份表格，解释必须回答的每一个问题或项目，必要时进行翻译，并核实申请人对他们在表格上所填写的内容感到有信心，从而使他们确信自己掌控着自己的移民程序。”他还提到，其公司将主要面向西班牙语使用者提供有限的非法律服务；雇用人员审查表格；并与非营利组织、保险公司、税务公司和移民律师建立联盟。
除上述陈述外，申请人此前还提交了移民和政府记录、推荐信、教育记录、专业证书、财务和公司记录、简历，以及关于美国经济潜力和移民对劳动力经济影响的文章。
审理主任审查了记录，认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。审理主任提到了申请人提交的文章。然而，审理主任指出，相关问题不是该职业的重要性，而是拟议事业及其对更广泛领域的影响。审理主任随后提及申请人的商业计划，其中包括行业和市场分析、关于公司及其服务的信息、财务预测和预估、营销策略、公司人员描述，以及关于申请人教育和工作经历的信息。审理主任注意到商业计划中的人员配置和收入预测，但这些预测没有支持其依据的细节，也没有关于如何实现这些预测的解释。此外，审理主任认定，记录缺乏充分证据表明拟议事业将预期产生超出申请人客户范围、具有国家影响的利益。审理主任指出，申请人未提供证据表明公司将要运营的地区经济萧条、拟议事业将影响其领域，或其
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方法独特或优于美国已有的方法。审理主任最后认定，申请人未提供充分证据证明预期事业潜在的预期影响，包括更广泛的影响，或该领域内的国家或全球影响；雇用美国工人的重大潜力；重大经济效应，特别是在经济萧条的领域；社会福利的广泛提升；或文化或艺术丰富性的广泛提升。因此，审理主任认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。
在上诉中，申请人提交了新证据，包括业务扩展计划文件、纳税申报表、销售预测、损益表、未来组织结构图、预算记录、职业培训提案、关于公司所在[已隐去]社区问题的信息，以及专业发展计划。他声称其公司将通过雇用美国工人影响美国经济。他主张，职业培训和发展项目将培养高绩效劳动力，并吸引处于高风险境况的年轻人，从而刺激经济增长并改善社区福利。本办公室注意到，申请人此前已被通知并有合理机会提供这些证据。具体而言，申请人收到了补充证据请求（RFE）。在RFE中，审理主任讨论了申请人为何未能证明拟议事业具有国家重要性，并提供了一份可证明其国家重要性的证据清单。本办公室没有义务在上诉中首次考虑新证据。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(11)（要求所有被请求的证据一次性一并提交）；Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)（拒绝考虑上诉中提交的新证据，因为“申请人已被通知所需证据，并有合理机会在驳回前为其记录提供该证据”）。
本办公室采纳并维持审理主任关于Dhanasar分析第一项中国家重要性的决定。参见Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另参见Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的做法“已被每一个直接面对该问题的其他巡回法院普遍接受”）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（与八个巡回法院一致，认定上诉审理者可采纳并维持下级决定，只要他们对案件给予“个别化考虑”）。审理主任审查了申请人提交的证据，详细讨论了证据缺陷，并正确分析了申请人的国家重要性主张。在上诉中，申请人未能推翻审理主任的认定。具体而言，审理主任认定记录缺乏充分证据以证明商业计划中所称的人员配置和收入预测；拟议事业将预期产生超出申请人客户范围、具有国家影响的利益；公司将要运营的地区经济萧条；拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力、以其他方式提供重大积极经济效应，或会影响其领域；以及其方法独特或优于美国已有的方法。审理主任正确认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。
申请人未能证明其满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，其未能证明符合国家利益豁免的资格。鉴于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其在Dhanasar所述第二项和第三项要件下资格的上诉论点。参见INS v.
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Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对其裁判结果为不必要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
裁定：上诉被驳回。
