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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
关于Y-W- 日期：2018年11月16日
对移民投资者项目办公室决定的上诉
申请：表格I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求移民投资者分类。该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在将为美国经济带来利益并至少为合格雇员创造10个全职职位的新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国国民。 /
移民投资者项目办公室主管否决了该申请，认定申请人未能证明NCE已创造或将创造每名移民投资者所需数量的就业岗位。该主管进一步认定申请人对初始提交作了不允许的实质性变更。
在上诉中，申请人提交了额外证据并主张记录已证明其符合所寻求利益的资格。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
外国国民如在NCE中投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。该外国国民必须表明其投资将为美国经济带来利益并至少为合格雇员创造10个全职职位。移民投资者可通过区域中心1投资所需资金，或直接在一家NCE中投资，如申请人在本案中所为。
8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)的规定要求，为证明创造就业，申请人必须提交：
1 区域中心是参与促进经济增长的经济单位，“包括……提高区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”见8 C.F.R. § 204.6(c)。
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(A) 由相关税务记录、表格I-9或其他类似文件的复印件组成的文件，涉及十（10）名合格雇员，前提是此类雇员已在新商业企业设立后受雇；或
(B) 一份综合商业计划的副本，表明由于新商业企业的性质和预计规模，将产生不少于十（10）名合格雇员的需求，包括未来两年内的大致日期以及此类雇员将被雇用的时间。2
二、分析
申请人以其对NCE的1,008,000美元投资作为资格依据，根据USCIS记录，其成为该项目第二名EB-5投资者。随申请提交的说明信称，NCE是一家航运和物流企业，其主要办公室位于新泽西州，44名雇员在其新泽西州、德克萨斯州、加利福尼亚州、佛罗里达州、伊利诺伊州和马里兰州的办公室工作。申请人在其2016年3月的申请中表示，在其2015年4月投资时，NCE没有任何全职雇员。截至提交日期，NCE据称创造了43个全职职位，其中14个由申请人的投资创造。记录还包含一份未注明日期、针对另一实体 的商业计划，该计划描述了一家总部位于新泽西州的“卡车运输和仓储公司”，最初专注于“国际电子商务行业”，并计划在其加利福尼亚州、德克萨斯州和新泽西州的仓库雇用人员。3
该主管发出了两份证据请求（RFE）和一份拟否决通知（NOID），要求除其他事项外提供额外文件，以处理NCE发生的明显变化，并证明NCE在两年内更有可能为合格雇员创造所需数量的就业岗位。具体而言，该主管指出，2017年10月对NCE网站www 的审查显示，“由于经济不景气”，公司“认定按现状经营将不可能”，并计划“暂时经营数月以重组其总部和其他分支机构”。该主管否决了申请，认定记录未证明NCE已创造或将创造所需就业岗位，且申请人对初始提交作了不允许的实质性变更。
在上诉中，申请人主张其在提交时已满足创造就业要求，且所提交的商业计划表明作为NCE承继者的____“将
2 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所述两年创造就业期自申请裁定后六个月起算。USCIS政策备忘录PM-602-0083，《EB-5裁定政策》19（2013年5月30日），https://www.uscis.gov/laws/policy-memoranda；另见6 USCIS政策手册G.2(D)(5)，https://www.uscis.gov/policymanual。 3 虽然商业计划第2页标题为“ 商业计划”，但计划所含信息涉及 。第六页称新公司 “承继自 ，一家成立于2015年3月的美国卡车运输公司”。
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在2019年中期创造至少40个全职职位。”作为证据，其提交了NCE从申请人2015年投资日期至2017年9月的工资记录，以及2017年10月NCE与 之间的业务转让协议。申请人进一步主张，该主管指出的业务和组织变更并非实质性。
A. 创造就业
综合考虑全部记录，申请人未能证明NCE已在两年内创造或更有可能将创造所需数量的合格雇员就业岗位。在上诉中，申请人主张NCE在其提交申请时已雇用“29名全职雇员”，因此其已满足创造就业要求。尽管其承认NCE随后失去就业岗位4，但主张“没有任何法律或法规规定[NCE]的任何就业岗位流失将构成否决I-526申请的依据”。申请人进一步称，由于NCE“在成立后2年内创造了近90个就业岗位，因此 在与[NCE]相同的管理层和股东结构下，更有可能在今后两年内创造不少于10个就业岗位。”
为满足创造就业要求，申请人必须证明NCE将创造不少于十个合格雇员全职职位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。合格雇员在8 C.F.R. § 204.6(e)中定义为：
[A] 美国公民、合法获准永久居民，或其他合法获准在美国受雇的移民，包括但不限于有条件居民、临时居民、庇护者、难民，或根据驱逐中止留在美国的外国人。该定义不包括外国企业家、外国企业家的配偶、儿子或女儿，或任何非移民外国人。
在此，记录不支持申请人关于其已满足创造就业要求的主张。记录包含41份表格I-9，就业资格验证。16名雇员证明其为美国公民，但记录缺乏佐证证据。18名雇员声称是合法永久居民或其他合法工作授权。5 七份表格存在缺陷，因为雇员要么声称没有授权其在美国工作的身份，要么未完成表格。
此外，所提交的证据，如NCE的工资和税务记录，不能证明所声称的职位是全职的。6 在18名声称具有某种在美国工作授权的人员中，
4 申请人在对该主管NOID的答复中表示，截至2018年2月NCE失去了40个就业岗位。 5 我们注意到，10名声称是合法永久居民或具有其他允许其在美国工作身份的人员在其表格I-9上提供的信息与USCIS其他记录相冲突。申请人必须在任何未来提交中处理该问题。 6 8 C.F.R. § 204.6(e)将全职就业定义为“新商业企业雇用合格雇员
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在美国，其中两人不在工资记录中，且似乎从未受雇于NCE，而另外六人似乎并非全职受雇。另有四人似乎仅为NCE短暂工作，因此不能被视为永久、全职的工作。7 因此，申请人未能证明NCE已为合格员工创造至少IO个全职岗位，而这正是8 C.F.R. § 204.60)(4)所要求的。
此外，申请人未提供商业计划书，以证明新商业企业（NCE）在两年内更有可能为合格员工创造所需数量的就业岗位。预期就业创造必须通过提交一份全面的商业计划书来证明。先例决定 Matter of Ho 认定，要构成“全面”，商业计划书“必须足够详细，使[USCIS]能够就创造就业潜力得出合理推论。”22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。“然而，仅凭结论性主张并不能使[USCIS]判断就业创造预测是否比一厢情愿的猜测更为可靠。”同上。该决定总结道：“最重要的是，商业计划书必须可信。”同上。
尽管申请人提交了一份商业计划书，以回应审理主任对新商业企业就业创造不足的关切，但该计划书所载信息，如公司的市场分析、财务预测和招聘时间表，均针对新设立的公司。申请人在上诉中称，2017年新商业企业的股东“决定成立一家新公司____，以延续[新商业企业]的业务，同时增加新的客户群[。]”如所提交的业务转让协议所确认，____“承接了[新商业企业]的全部资产、权利、权益和义务。”
尽管申请人主张 还承担了NCE“创造不少于‘1 O’个全职工作岗位的义务”，但他未能按要求证明NCE本身已经创造或将创造所需的工作岗位。8 C.F.R. § 204.6(e)将商业企业定义为包括控股公司及其全资子公司。记录中包含一份已签署的投资协议，表明在其投资之后， 将获得 5%的所有权权益，其余股份由NCE持有。由于 并非由NCE全资拥有，申请人不能利用其运营所产生的任何就业创造来满足8 C.F.R. § 204.60)(4)的就业创造要求。
B. 重大变更
审理主任认定，申请人试图将新商业企业的全部资产、权利、权益和义务转让给____，构成不被允许的重大变更。8 由于申请人
企业处于要求每周至少工作35小时的岗位。” 7 间歇性、临时性、季节性或短暂性的工作不符合永久全职工作的资格。见 6 USCIS Policy Manual G.2(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual。 8 如果变更后的情况具有影响决定的自然倾向，或可预见地能够影响决定，则事实变更具有重大性。见 Kungys v. United States, 485 U.S. 759, 770-72 (1988)。
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未能证明其已满足就业创造要求并证明其符合该分类的资格，我们无需考虑驳回的其他理由。但是，这一附加问题必须在任何未来程序中予以解决。
III. 结论
申请人未能证明新商业企业已为每位移民投资者创造了所需数量的就业岗位。此外，他未提交新商业企业的商业计划书，以表明鉴于新商业企业的性质和预计规模，其在未来两年内将需要为每位 EB-5 投资者至少雇用10名合格员工。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of Y-W-, ID# 1717213 (AAO Nov. 16, 2018)
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