行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：39872022
日期：2025 年 11 月 17 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名机器学习科学家，其寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免（NIW）。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。SCOPS 拒绝了表格 I-140，外籍工人移民申请（申请），认定记录表明申请人符合基础签证分类的资格，但其未能在国家利益方面获得对工作要求的自由裁量豁免。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。本法第 291 条；Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其有资格获得对工作要求“在国家利益方面”的自由裁量豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为自由裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
同上。
II. 国家利益豁免
SCOPS 认定，申请人基于其在美国高等教育机构获得的生物与医学信息学博士学位，符合作为持有高级学位的专业人士的 EB-2 分类资格。因此，上诉中的唯一问题是申请人作为自由裁量事项是否有资格获得 EB-2 分类工作要求的国家利益豁免。虽然本办公室认可申请人在上诉中提出的一些错误，但本办公室最终同意 SCOPS 的结论，即其未证明本国家利益豁免申请的资格。
A. 国家利益豁免
申请人在获得国外生物医学科学学士学位后，于 2024 年 3 月获得生物医学信息学博士学位。在作为访问学生和研究生研究员的以学生为基础的经历之后，申请人在其当前雇主处实习约一年，期间其为计算病理学开发和部署了深度学习人工智能（AI）模型。其当前雇主似乎是一家处于早期阶段的医疗机器人和诊断自动化行业企业，因为其总裁的信函表明其于 2021 年创立了该公司。在申请人当前雇主 2024 年 8 月的一封信函中，总裁表示，本申请获批后，其将向申请人提供全职永久职位，担任首席机器学习科学家，并且其目前基于申请人的 F-1 身份以同一职位雇用申请人。
SCOPS 以存疑的措辞描述了申请人所主张的拟议工作，认定其未充分描述其将在美国具体从事何种工作以符合国家利益豁免资格。在初始提交材料中，申请人未提供个人陈述说明其拟议工作将包含什么内容，但其律师提供了一封说明信，称其“继续开发[其当前雇主]在机器学习和生物技术领域的研究具有国家重要性”，并且其在当前雇主处的工作“具有重大国家重要性，因为所实施技术的许多方面是由美国客户的特定需求所塑造的”。其中未提及申请人在为其当前雇主工作之外从事其拟议工作。事实上，在律师的说明信中讨论申请人是否有能力推进其拟议工作时，其写道：“本申请获批后，其将继续开发集成人工智能技术和设计，以支持[其当前雇主]的手术辅助技术，担任首席机器学习科学家，如所附支持信函所述。”该信函还反复提及申请人在其当前雇主处寻求其工作。而与申请人拟议工作相关的主要证据是其雇主的一封信函，声称其拟议在该公司的工作既具有实质价值又具有国家重要性。从初始提交材料中可以清楚看出，申请人仅通过为其当前雇主工作的方式呈现其拟议工作。
SCOPS 随后签发了补件通知（RFE），告知申请人其未陈述任何特定的拟议工作，且其拟在美国从事的工作含糊不清。作为回应，申请人提供了其本人的个人陈述，并为其拟议工作确定了短期和长期目标。
本办公室认为，申请人的个人陈述及其在补件通知回应中追求长期工作的方式不清晰。在该陈述中，申请人表示其工作将包括为其雇主从事的工作这一短期目标，以及“通过利用先进的计算机视觉、基础模型、大型语言模型（LLM）和 AI 代理，推动 AI 在病理学和医学领域的边界”这一长期目标。申请人未表明其是否将与其当前雇主一起追求该长期目标，或者该目标是否是其将在其雇佣关系之外寻求的愿望。本办公室认为这种含糊的措辞不利于其证明其符合本移民分类资格的努力。SCOPS 主要是在假设其在为雇主工作期间从事其工作的情况下评估其主张。
在上诉中，申请人似乎引入了更多含糊之处，而未具体说明其将如何追求构成其拟议工作的每个目标。在上诉中，上诉状写道：
服务中心反复错误描述申请人的拟议工作，将其当前雇佣关系与其工作的更广泛范围混为一谈。申请人并未表示其工作仅仅是“继续[其]在[其雇主]的工作”，而是表示其旨在通过其目前从事的这类工作推动 AI 在病理学领域的发展——这类工作旨在影响整个领域。这一区别至关重要，未能承认这一区别导致对申请人明确阐述且详细的计划缺乏有意义的分析，该计划在其个人陈述中已充分概述并有佐证证据支持。
总体而言，记录中的含糊措辞似乎产生了不一致，因为申请人让读者自行填补空白，以其自己的想法设想其将在何处以及如何寻求其拟议工作。这种模糊性是对其在初始提交材料中所提主张的明显改变。认识到需要明确且一致地表明申请人的拟议工作将是什么，提交方必须在申请提交时确立其寻求的福利的资格。见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。但其在此未这样做。申请人必须解决记录中这一不一致的信息。这种解决必须通过提交相关的、独立的和客观的证据来证明，以揭示哪一信息是真实的。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。仅试图解释或调和相互矛盾的陈述，而没有指向事实真相所在的合格客观证据，将不足以满足要求。同上。仅此不一致本身就足以阻止本申请获批。
为向申请人提供对其在 Dhanasar 各项要素下资格的分析，本办公室将搁置这一致命的证据缺陷，并基于初始提交材料中所呈现的主张继续进行审理；即为当前雇主工作期间从事其工作。
#### 1. 实质价值与国家重要性（合称 Dhanasar 第一要素）
第一要素，实质价值与国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体工作。同上。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。
SCOPS 认定其工作具有实质价值，但其未证明其具有国家重要性。在上诉中，申请人指明其个人陈述和两位教授的信函作为支持其在此方面资格的主要证据。在上诉中，申请人主张其努力超越了其直接雇主及其客户。申请人已解释为何其拟议工作的益处延伸至其雇主及其客户之外，虽然关于拟议工作将在多大程度上影响该领域仍存在一些问题，但记录足以在此满足优势证据标准。因此，本办公室撤销 SCOPS 在第一要素下的不利裁决，并认定通过确立其拟议工作的实质价值和国家重要性，其符合 Dhanasar 框架的第一要素。
#### 2. 有能力推进拟议工作
第二要素将重点从拟议工作转移到该个人。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：（1）其在相关或类似努力中的教育、技能、知识和成功记录；（2）未来活动的模式或计划；（3）实现拟议工作的任何进展；以及（4）潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益。同上，第 890 页。
申请人最初提出了关于其过往成就、三篇第一作者论文及其当前为雇主工作的宽泛主张。在回应 SCOPS 的补件通知时，其声称其为雇主发挥领导性或关键性角色，并且其“对该领域的影响超出了对该领域有一定经验的专业人士的正常预期，因为其过往工作已引起重大关注，其 Google Scholar 引用量即为证明”。SCOPS 认定其未满足第二要素的要求。在回应 SCOPS 的拒绝时，申请人声称其正通过其当前在雇主处的职位积极追求和推进其拟议工作，在该职位上其在塑造公司医疗诊断 AI 倡议方面发挥基础性作用。其指出，其在雇主处的职位提供了推动其工作向前发展所需的财务和机构支持。其还讨论了其引用记录和职业活动，结论认为这些支持其有能力推进其工作的主张。
再次说明，本办公室是在评估申请人最初所述的主张；即为当前雇主工作。因此，申请人拟议工作的全部内容依赖于其雇主在其领域运营和开展业务。本办公室首先认定，其关于未来活动模式或计划的主张因与其雇主相关的不确定性而受到削弱。记录缺乏支持材料以证明该公司正在运营并创造收入，或甚至证明其存在。事实上，雇主的总裁表示该公司“目前处于隐身状态，因为我们继续确保获批专利”，这意味着其并未在医疗设备制造行业全面开展业务。雇主的总裁明确说明该公司处于该秘密状态，但未表明其打算何时退出该隐身状态并走出阴影。申请人无法证明该公司存在并正在运营，这往往削弱其关于有能力推进该工作的主张——而根据其不一致的陈述，该工作只能通过其雇主实现。
另一个不利于申请人资格的要素是，其雇主的总裁声称存在专利申请和合同且公司正在开展业务，但申请人未提交证据佐证这些断言；甚至没有证据表明公司正在为其工作支付报酬。无支持的断言证据价值甚微，不足以证明提交方已满足其举证责任；此类断言甚至无法构成初步资格表面证据。见 Matter of Mariscal-Hernandez, 28 I&N Dec. 666, 673 (BIA 2022)；另见 Matter of Azrag, 28 I&N Dec. 784, 787 (BIA 2024)。情况仍然是，申请人关于通过其雇主在其领域取得进展的主张与该公司明显缺乏运营状态相矛盾，且申请人未证明一个不运作的企业能够支持在该领域取得有意义进展所需的研究、开发或专业活动。
USCIS 政策规定，“申请人应提交证据以……佐证与拟议工作相关的预测。”一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)，https://www.uscis.gov/policymanual。鉴于与申请人雇主在其行业运营相关的证据存在缺陷，其未提供符合该政策要求的具有证明力的证据。该工作是否可能成功并非此处的问题。相反，由于缺乏充分证据，申请人未证明其拟议工作存在。正如 USCIS 政策手册所述，关于外籍人士是否有能力的无支持主张不能满足申请人的举证责任。同上。
申请人已证明其拥有推进其工作的教育和技能。但“教育、技能和知识”仅是 Dhanasar 中为第二要素下考虑所列非排他性因素之一的一部分。同上。经审查，本办公室无法认定申请人已发表作品所提交证据的质量和数量表明其在与其拟议工作相关的努力中拥有成功记录。并且，由于申请人的拟议工作与其当前雇主处的工作直接相关，上述关于未来活动模式或计划的不利认定也不利于另一因素：实现拟议工作的任何进展。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 890 页。虽然其声称的雇主对其工作存在潜在客户或其他相关实体的固有利益，但申请人在上诉中未就此问题提出显著论点，且缺乏证明雇主存在并在该行业运营的具有证明力的证据也对那些主张产生不利影响。
本办公室注意到其他不利于申请人资格的问题。第一，申请人的上诉讨论并依赖其引用历史以表明其有能力推进其工作。然而，其在提交申请时未提供来自 Google Scholar 或任何其他具有证明力的材料证明其引用历史。相反，其在数月后回应补件通知时提供了来自 Google Scholar 的证据，该证据与其申请提交日期并非同期。由于 Google Scholar 证据是随其补件通知回应提交的，且未证明该证据反映其截至申请提交日的引用记录，因此不清楚该证据在申请提交日会显示什么。
移民福利请求“必须证明其在提交福利请求时符合所请求福利的资格，并必须持续符合直至审理完毕。”8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Delaware Valley Reg'l Ctr., LLC v. DHS, 106 F.4th 1195, 1204-06 (D.C. Cir. 2024)；Ahmed v. Mukasey, 519 F.3d 579, 582 (6th Cir. 2008)。与福利请求相关而在较晚日期提交的任何额外证据，包括回应 USCIS 请求的证据，也必须证明“在福利请求提交时符合资格”。8 C.F.R. § 103.2(b)(12)；Robinson v. Napolitano, 554 F.3d 358, 364 (3d Cir. 2009)。“根据该规则，如果[提交方]仅在[福利]提交后才符合资格，USCIS 将拒绝[移民福利]。”Tingzi Wang v. USCIS, 375 F. Supp. 3d 22, 27 (D.D.C. 2019)（引用 8 C.F.R. § 103.2(b)(12)）；Doe v. USCIS, 410 F. Supp. 3d 86, 100 (D.D.C. 2019)。申请人不能依赖其在补件通知回应中提交的 Google Scholar 证据。
第二，尽管律师信函和申请人的个人陈述提及未来美国食品药品监督管理局（FDA）的批准，但记录中缺乏关于将需要何种 FDA 批准、雇主是否已提交任何此类申请、或 FDA 是否已发布批准或许可的具体信息。其他部署与申请人雇主类似设备和服务的企业已获得 FDA 的 510(k) 许可。虽然这一未决问题在本要素下并非决定性的，但记录缺乏与该问题相关的充分材料这一事实是另一个不利于申请人主张的因素。
第三，USCIS 政策手册包括一份可能证明外籍人士有能力推进拟议工作的证据类型的非穷尽清单。一般见 6 USCIS Policy Manual，同上，F.5(D)(3)。虽然申请人提交了该清单上包含的少数项目，如其博士学位、已发表的学术作品和两位同领域人士的信函，但缺少一些更具说服力的项目，如与拟议工作相关的专利、合同、协议或许可的副本、关于其工作的已发表文章或媒体报道、显示其引用记录强劲的文件、证明其工作在该领域具有影响力的材料，或证明其工作如何及在多大程度上被该领域其他人使用的证据。
本办公室认可申请人在与其拟议工作直接相关领域的高级 STEM 教育。但在考虑 Dhanasar 第二要素下的所有相关因素后，本办公室认定申请人未证明其有能力推进其拟议工作。
#### 3. 本办公室保留对 Dhanasar 剩余第三要素的意见
在上诉中，申请人主张其符合 Dhanasar 分析框架下的额外资格要求，但其未满足 Dhanasar 必要的第二要素。由于这一缺陷对上诉具有决定性，本办公室保留对剩余问题的意见。当案件无论其他资格考虑如何都应当被拒绝时，本办公室无需处理那些其他考虑。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)（引用 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”））；另见 Matter of Yajure Hurtado, 29 I&N Dec. 216, 229 n.8 (BIA 2025)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代问题）。
III. 结论
基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均被视为本决定的独立和替代依据。在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。申请人未满足该责任。
裁定：
上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外籍人士，可能因签发表格 I-862，出庭通知，而根据本法第 240 条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
