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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷号：40268432 日期：2025年11月17日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名生物统计学家，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士类别成员，并寻求对该分类所附工作要求豁免的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人士资格，但记录未能证明豁免工作要求符合国家利益。现依据8 C.F.R. § 103.3，该事项提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，以符合"国家利益"。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位推进其拟议事业；以及
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 综合权衡，豁免工作要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
SCOPS认定申请人符合EB-2分类中高级学位专业人士的资格。根据记录中的证据，申请人从.__ ________.获得了公共卫生科学理学硕士学位，本办公室同意该认定。SCOPS进一步认定申请人已证明拟议事业的实质价值和国家重要性。然而，SCOPS驳回了该申请，认定申请人未能证明其处于有利地位推进该事业，也未能证明综合权衡下豁免工作要求将有利于美国。
在上诉中，申请人请求本办公室重新考虑SCOPS的驳回决定，主张SCOPS未能充分考虑记录中的证据，且其已确立资格。基于下述理由，本办公室撤回SCOPS关于Dhanasar第一项条件的认定，并认定申请人未能确立该要求。此外，本办公室同意SCOPS的意见，即申请人未能依据第二项条件确立资格。基于上述理由，申请人未能确立国家利益豁免的资格。
第一项条件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Id. 事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。Id.
申请人在初始申请中未清晰界定其拟议事业。在初始申请中，申请人的律师称申请人的拟议事业是"通过癫痫、自杀、公共卫生和制药科学领域的研究，继续其在生物统计学和数据科学研究及其临床应用方面的工作，为科学和临床界及相关医疗行业提供新的实验室技术应用。"申请人提交了其作为博士候选人参与研究的证据。然而，申请人未提交其本人描述拟议事业的陈述。
SCOPS签发了补充证据请求（RFE），指出申请人是一名研究助理，其拟议事业不明确。SCOPS告知申请人，在某一职位、领域或行业中继续就业不构成足以依据Dhanasar分析框架进行评估的事业。SCOPS要求申请人提交包括详细个人陈述在内的证据，具体说明其拟议事业以及其作为研究助理打算从事的工作。
在回应RFE时，申请人提交了一份陈述，其中称其拟议事业是"通过开展临床试验、开发非阿片类、非成瘾性治疗方法以及改进临床试验设计和数据分析，继续生物医学和制药研究。"申请人提供了证据证明，自初始申请以来，其已完成博士学位。
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项目，并已开始在一家制药公司担任生物统计学家，该公司目前正在开展一种非阿片类止痛药物的临床试验。为支持拟议事业的国家重要性，申请人强调了开发非阿片类止痛药物的重要性，原因包括美国持续存在的阿片类药物危机、大量患有慢性疼痛的美国人，以及非阿片类止痛药物在提供安全有效治疗且无麻醉药品相关风险方面的重大潜力。
本办公室认可记录中关于阿片类药物流行及其对公共卫生影响的证据。本办公室也认可申请人的主张，即继续开发非阿片类、非成瘾性疼痛管理疗法作为阿片类药物的替代方案，具有应对阿片类药物流行的重大潜力。记录中为回应RFE而提交的证据，足以证明申请人目前正在参与的临床试验项目的重要性。
尽管如此，申请人必须在提交申请时即确立资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。RFE的目的是获取信息，以澄清在申请提交时是否已确立所寻求福利的资格。见8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (b)(8), (b)(12)。申请人不得对申请进行实质性变更以使有缺陷的申请符合USCIS要求。见Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Assoc. Comm'r 1998)。在此，申请人在提交时未清晰界定拟议事业，但提供了在学术环境中开展生物统计学和数据科学研究的证据。为回应RFE而提交的证据，并未就申请人在提交时的拟议事业提供澄清，而是描述了基于申请人当前在制药公司开发和开展临床试验的就业的新事业。虽然申请人的就业属于生物统计学领域，但为回应RFE而提交的证据在其他方面与申请人在提交时的情况几乎没有相似之处。记录中的证据未能证明申请人在提交时拥有"[其]拟从事的具体事业"，因此未能确立申请人在提交时的资格。见Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
虽然本办公室不轻视申请人通过其新获得的就业所从事的工作，但当基于就业的优先申请提交时，申请人即在该提交日期确立了签证名额分配的优先日期。见Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. at 49。如果允许在受益人于提交时不存在的新事实基础上变得符合资格的情况下批准申请，将违背法规和规章所建立的优先制度。见id. 由于申请人未能充分描述其在提交时的拟议事业，本办公室无法确定其实质价值或国家重要性。因此，本办公室撤回SCOPS关于申请人已依据Dhanasar第一项条件确立资格的认定，并认定申请人未能满足该要求。
第二项条件将焦点从拟议事业转向个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否处于有利地位推进拟议事业，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；在实现拟议事业方面的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益。Id.
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实现拟议事业的进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益。Id.
如上所述，记录未能充分描述申请人拟议的事业。这妨碍了我们不仅查明其重大价值和国家级重要性，还查明申请人是否处于有利地位以推进该事业的能力。因此，我们必须认定，申请人亦未能依据第二项要件确立资格。
尽管如此，我们注意到，如果我们接受申请人在回应补证通知（RFE）时所描述的修订后的拟议事业，我们将同意SCOPS的意见，即记录不足以证明她处于有利地位以推进该事业。我们同意SCOPS的意见，记录显示申请人具备相关教育和专业知识，但不足以显示其在相关或类似努力中有成功的记录，记录亦未显示潜在用户、投资者或其他相关实体对其工作有足够的兴趣。尽管申请人在博士项目中撰写和合著了研究，但正如SCOPS所指出的，记录未显示申请人获得了资助并随后领导了研究项目。此外，记录不足以证明，在她目前作为制药公司生物统计师的工作中，她在所述临床项目中的角色程度，因而也无法证明她可能在多大程度上被归功于这些项目的成功或负责推进这些项目。相比之下，在Matter of Dhanasar中，我们注意到请愿人获得了对其发挥"重要"作用的研究项目的"持续"政府资助，具体而言，他发起了几项获资助的拨款提案或是其主要奖励联系人，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893, Fn. 11。
申请人在提交时未充分界定拟议事业，并且在回应补证通知时，试图依赖一套新的事实来确立资格。因此，记录未能确立申请人在提交时依据第一项或第二项要件的资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(12)。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留我们关于其依据Dhanasar第三项要件资格的意见。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出"纯粹咨询性的认定"）。
III. 结论
申请人未能确立其满足Dhanasar分析框架的第一项或第二项要件。因此，我们认定申请人未能确立其有资格或 otherwise 在自由裁量权下值得获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
