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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：39578276 日期：2025年11月18日
对实地行动局决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（本法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2021年）寻求作为移民投资者的分类。1 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在将有利于美国经济并至少为合格雇员创造10个全职职位的新商业企业中投资所需金额合格资本的外国人。
实地行动局（FOD）驳回了申请，认定记录未能证明：1）申请人在从事合法经营的新商业企业（NCE）中进行了投资；2）所需资本曾经且仍然处于风险之中并可供创造就业的实体使用；以及3）该投资将产生所需的就业创造。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将本事项发回重审，以便按照以下分析作出新的决定。
I. 法律
外国投资者如果在新商业企业中投资或正在积极投资所需金额的资本，且该企业将有利于美国经济并为至少10名美国公民、合法永久居民或其他获准在美国工作的移民创造全职就业，则有资格获得移民分类。本法第203(b)(5)(A)条（2019年）；8 C.F.R. § 204.6(j)。外国人可以直接在新商业企业中投资所需资金，也可以通过区域中心投资，如本案申请人所为。区域中心是参与促进经济增长的经济单位。8 C.F.R. § 204.6(e)。对于位于目标就业区（TEA）的新商业企业，外国人必须投资至少500,000美元资本。本法第203(b)(5)(C)(ii)条（2019年）。
1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于本法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见本法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人于2019年提交其申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。
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对于位于目标就业区（TEA）的新商业企业，外国人必须投资至少500,000美元资本。本法第203(b)(5)(C)(ii)条（2019年）。
8 C.F.R. § 204.6(j)(2) 的规定要求，外国投资者必须证明其已投资或正在积极投资所需金额的资本，并且必须提交证据，核实其已将所需金额的资本置于风险之中，目的是就所置于风险中的资本获得回报。先例决定 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 179 (Assoc. Comm'r 1998) 解释称，投资者要证明其已将投资资金置于风险之中以获取回报，必须使全部EB-5资金可供最直接负责创造申请所依据就业的企业使用。
8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i) 的规定要求，为证明就业创造，申请人必须提交十名合格雇员的相关记录文件，或者
(B) 一份综合商业计划的副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，在今后两年内将产生不少于十（10）名合格雇员的需求，包括大致日期，以及此类雇员将于何时被雇用。2
要成为“综合的”，商业计划“必须足够详细，以允许[USCIS]就创造就业潜力得出合理推断。” Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。“然而，仅凭结论性断言并不能使[USCIS]确定就业创造预测是否比充满希望的猜测更为可靠。” 同上。该决定总结道：“最重要的是，商业计划必须可信。” 同上。
II. 分析
申请人声称其于2019年10月15日向与[已隐去]相关联的新商业企业（现称为[已隐去]）投资了500,000美元。商业计划称，该项目位于目标就业区（TEA），是一个3000万美元的创业项目，拟从40名EB-5移民投资者处筹集最多2000万美元，借给创造就业实体（JCE）：[已隐去]（JCE 1）和[已隐去] JCE 2。该计划表明，项目将由[已隐去]管理。商业计划称，项目将涉及扩大为残障人士提供服务的车队、建立和运营驾驶员学院、维护和修理设施、停车设施、路线规划软件以及无障碍交通应用程序（app）。商业计划和经济影响分析称，该项目将因EB-5投资总共创造1,079个就业岗位。
2 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B) 所述两年就业创造期自申请裁决后六个月起算。6 USCIS Policy Manual G.2(D)(5), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-g-chapter-2；另见 USCIS Policy Memorandum PM-602-0083, EB-5 Adjudications Policy 19 (May 30, 2013), https://www.uscis.gov/legal-resources/policy-memoranda。
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A. 新商业企业与风险资本
FOD认定，申请人未能证明新商业企业（NCE）仅从事合法经营，而8 C.F.R. § 204.6(e) 对商业企业的定义有此要求。FOD还认定，申请人未能证明所投资资本仍留在创造就业实体（JCE）处。然而，FOD并未依据8 C.F.R. § 204.6(j)(1)和(2)的适用规定处理各项缺陷，而是依据针对与[已隐去]相关联或 surrounding [已隐去] 的多个行为人的公开诉讼和法律行动驳回了申请，而未说明其与新商业企业的关系以及与资格标准的相关性。在驳回决定中，FOD列出了一系列未决诉讼，但未将其纳入记录。
依据8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(ii)，“法定不合格的认定应仅基于案件记录中所包含的、已向申请人披露的信息。”为确保对本办公室所审理程序的公平和完整考量，案件记录必须包含所有被考虑证据的副本。FOD有责任确保记录完整，并包含申请人提交的所有证据以及FOD在作出决定时考虑的任何其他证据。见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；参较 Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)（解释地区主任主要负责确保上诉审查记录完整）。在此，记录中缺少FOD可能审查过的任何开源材料的副本。因此，申请人没有实质机会对不利信息作出回应。
此外，FOD讨论了[已隐去]和[已隐去]前司机提起的集体诉讼，以及纽约最高法院和联邦调查局（FBI）针对[已隐去]和[已隐去]提起的投诉，指控欺诈及其他非法活动，例如挪用新商业企业的投资。然而，没有迹象表明这些案件已由法院解决，诉讼仍在进行中。针对FOD的拒绝意向通知（NOID）及在上诉中，申请人提交了被告要求驳回这些投诉的动议，并主张投诉并非法院对非法或犯罪活动的最终认定。本办公室对未导致定罪的逮捕报告、刑事投诉和指控文件不给予实质权重。Matter of Arreguin De Rodriguez, 21 I&N Dec. 38, 42 (BIA 1995)。
经重新审查，本办公室与FOD同样对新商业企业及其管理层的活动以及EB-5资本的使用感到关切。然而，由于FOD未清楚阐明相关事实并将其与资格相联系，未能使本办公室有机会进行有意义的上诉审查。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释驳回动议的理由，以使答辩人有实质机会在上诉中质疑该认定）。
因此，本办公室将本事项发回重审，以便FOD依据8 C.F.R. § 204.6(j)(2) 和 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179 审查证据，确定在本集合投资案件中，申请人是否将其资金提供给最直接负责创造就业的企业。如果FOD质疑申请人是否不可撤销地将资金承诺给新商业企业，发出补充证据请求可能是适当的，以给申请人合理的回应机会。
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FOD在作出新决定之前，还应识别任何公开来源的文件并将其纳入记录。
B. 就业创造
FOD还认定，申请人未能证明所需的就业创造。FOD就商业计划可信度的证据签发了NOID。作为回应，申请人提交了一份题为“附录：项目商业变更”的文件。该附录称，在预计的40名EB-5投资者中，仅获得了14名EB-5投资者，且预计的1000万美元额外股权未能获得；在原定的200辆车扩充中，仅购买了12辆车；驾驶员培训学院已建成，但后来关闭；软件已开发，但未使用；应用程序被取消；维护和维修设施从五个工位升级为12个工位。
该附录称，项目总部位于atl I I被出租并迁至维护和维修设施所在地。————————1 作为对NOID的回应，申请人还提交了一份2023年7月23日的转租合同，将……1_·s~---~l_oc_-a_t_io_n_转租给________________。申请人 未表明 与NCE、JCE或项目管理者存在关联。
该附录还声称“[n]umerous jobs were created for drivers, repair technicians and the associated personnel required in support of the larger fleets, technology, facilities management and administrative support.”（为支持更大车队、技术、设施管理和行政支持所需的司机、维修技师及相关人员创造了大量就业岗位。）然而，申请人未说明创造了多少就业岗位，也未提交因项目缩减而未来将创造的就业岗位数量的修订预测。
作为对NOID的回应，申请人还提交了一份来自T-G-的宣誓书，T-G-曾是~------------~项目管理者（即项目经理）的前首席法律与合规官。T-G-解释说，自2019年首次募集EB-5资本以来，“发生了若干重大全球、行业和项目中断及变化，改变了项目原定的资本募集和可扩展性。”由于COVID-19危机、宏观经济不确定性以及2023年证券交易委员会和司法部的监管行动，T-G-称仅有14名EB-5投资者认购，资本募集和股权投资被停止，重大商业合同丢失，管理者的“收入几乎降至零”。尽管项目被缩减，T-G-称项目已演变，“商业计划的一部分”已执行。
FOD认定商业计划不全面且不可信，因为其未能证明所需的就业创造，商业活动不明确且缺乏证据支持，记录中存在关于场地状态、实体运营状态的不一致，且缺乏关于车辆运营和投资资金流动的证据。在上诉中，申请人主张她提交了充分的商业活动证据，且项目虽缩减但仍在运营。记录未能证明有限的商业活动与商业计划对项目的描述相一致，从而使商业计划仍具可信度。
首先，记录未能证明将获得足够资本为项目融资。商业计划寻求从40名EB-5投资者处获得最多2000万美元，但证据显示仅有14名EB-5
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投资者认购并仅出资700万美元资本。此外，T-G-确认原资本结构中包含的1000万美元额外股权未能获得。在上诉中，申请人主张“开发商能够实施修订后的商业计划，将资本注入最需要的地方，同时仍保持项目的增长轨迹和扩张能力。”记录不支持这一主张。申请人未提交修订后的商业计划或其他证据证明项目的增长和扩张能力得以保持。
其次，记录显示项目的业务已较商业计划所述大幅缩减。从一项3000万美元的项目——包括200辆车队扩充、维护和维修设施、驾驶员培训学院、停车设施、路线软件和无障碍交通应用程序——记录表明仅购买了12辆车。在上诉中，申请人主张车辆购买、家具和固定装置、租金和水电费以及其他一般成本的支出证据表明业务正在“按照项目构成推进”。然而，记录显示驾驶员培训学院已关闭，软件未使用，应用程序被取消。申请人未提交证据证明停车设施得以维持，且转租合同表明维护和维修设施所在地已转租给与项目无关的另一企业。
与申请人在上诉中的主张相反，记录未能证明已获得或将获得足够资本为商业计划所述项目融资，且证据显示项目范围已大幅缩减。尽管附录解释了项目如何被缩减，但未证明项目具备未来按商业计划所述发展的能力。因此，商业计划缺乏可信度，申请人未能证明NCE、JCE或项目管理者将可能在两年内为每名寻求EB-5分类的投资者创造至少10个就业岗位，如商业计划和经济分析所预测。见8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)(B)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。
然而，在认定申请人未提交证明所需就业创造潜力的全面商业计划时，FOD依赖于其先前的结论，即NCE未从事合法业务。由于FOD的结论依赖于未决诉讼中的投诉，我们将此问题发回重审，以便FOD根据8 C.F.R. § 204.6(i)(4)和Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213审查证据，以确定申请人是否已证明所需的就业创造。
III. 结论
基于上述理由，FOD的决定被撤回。在发回重审时，FOD可签发新的证据请求或拒绝意向通知，允许申请人有机会提供与上述问题相关的额外证据，以及任何被认为必要的、用以证明所寻求分类资格的其他证据，然后再签发新决定。
命令：决定被撤回。此事发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
