行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：39968535
日期：2025 年 11 月 19 日
对服务中心运营部（SCOPS）决定的申诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名兽医病理学临床助理教授，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并请求豁免该类别所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人已证明其为高级学位专业人士，但未证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将本事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。若申请人证明其符合基础 EB-2 类别资格，则必须进一步证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：(1) 拟议工作兼具实质价值与国家重要性；(2) 该个人有能力推进其拟议工作；以及 (3) 整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。同上。
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于裁量性决定）。
II. 分析
在评估申请人的国家利益豁免请求时，SCOPS 认定，尽管申请人已证明其有能力推进拟议工作，但未证明其拟议工作的国家重要性，亦未证明整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张，除其他事项外，SCOPS 错误适用了 Dhanasar 及 USCIS 政策指南，且证据足以证明其符合国家利益豁免资格。基于下述理由，本办公室认为，SCOPS 的决定未充分处理已提交的证据，亦未基于案卷提供充分分析以支持其结论。
审理人员必须充分说明拒绝签证申请的理由。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。该说明应足以使申请人获得公平机会对该决定提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的上诉审查。见，例如，Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分说明拒绝动议的理由，以使被申请人获得有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。本案中，SCOPS 未满足该要求。
在描述其工作时，申请人表示：「鉴于动物传染病的影響及其对公共卫生造成的损害，我旨在利用我的兽医病理学研究专长，开发和重新验证能够诊断动物群体中血癌和传染病的检测方法。」她表示，近期她计划继续担任助理临床教授一职，继续发表研究成果，并推动其正在进行的研究项目取得成果。长期而言，她计划要么留在现职，要么在其他大学或科研机构寻求永久性终身教职。
在认定申请人不符合 Dhanasar 第一项要素时，SCOPS 认定申请人未证明其工作的预期影响达到国家重要性水平。SCOPS 认为，证据未包含有关该工作国家重要性的信息，申请人未提交证据支持其将为美国带来重大利益的主张，案卷亦未证明其工作和个人贡献提供了具有如此重要意义的原创创新，足以推动该领域发展。SCOPS 还认为，申请人未证明其拟议工作对地区或国家经济带来的利益将达到「实质性积极经济影响」的水平，亦未证明拟议工作将充分超越其所在公司、未来客户或商业伙伴的范围，从而以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该领域。
然而，在作出裁定时，SCOPS 未实质性地处理或分析申请人就该要素提交的证据。尽管 SCOPS 称证据「未包含有关拟议工作国家重要性的信息」，但案卷显示申请人提交了包括其「未来活动计划」、个人陈述、推荐信、政府出版物以及行业文章和报告在内的文件，她主张这些文件证明了其工作的国家重要性。例如，申请人提交了一封由 [已隐去] 主任出具的推荐信，该主任评论了申请人旨在验证两项目前兽医医学中尚不可用的新检测方法、以诊断犬、猫和马属动物免疫介导疾病的研究。该主任主张申请人的研究「对全球和国家层面兽医科学的进步具有重要意义」，且其研究和专长将「在塑造兽医医学和病理学进步方面发挥重要作用」。该决定对此证据几乎未作分析，而是笼统地认定证据不足以满足该要素。
此外，正如申请人在上诉中所提出的，拟议工作的经济影响仅是 Dhanasar 第一项要素下的一项考量因素。在 Dhanasar 中，本办公室指出，在确定国家重要性时，本办公室考虑拟议工作的「潜在预期影响」并「寻求更广泛的影响」，并指出「一项事业可能因在特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响」。同上，第 889 页。
在其「未来活动计划」中，申请人主张其研究「利用新颖实践来阐明我们利用和改进病理学检测方法的能力，并进一步推动新的、更准确的检测方法的发展」。她主张其工作将促进「兽医病理学的持续进步，有利于美国在公共卫生领域的进步」。然而，如上所述，这些研究活动及其潜在的更广泛影响（或缺乏此种影响）并未被讨论。尽管 SCOPS 承认兽医病理学和病理生物学领域属于关键和新兴技术，以及支持该领域的政府预算优先事项，但其认定案卷未证明该工作的预期影响，亦未证明其拟议工作和个人贡献提供了具有如此重要意义的原创创新，足以推动该领域发展。但 SCOPS 对其裁定几乎未提供解释或证据分析。SCOPS 如何得出其结论，以及 SCOPS 在作出决定时是否充分分析了案卷，均不明确。尽管案卷最终可能足以或不足以证明申请人在该要素下的资格，但 SCOPS 的决定未充分处理证据，亦未提供充分分析以支持其裁定。
在发回重审时，SCOPS 应重新审视拟议工作的描述，包括申请人在其个人陈述中概述的研究项目及案卷中的其他证据。在审查申请人的工作后，SCOPS 应继而审查案卷中的具体证据，以确定拟议工作的潜在预期影响，包括证据是否证明申请人开发并重新验证能够诊断动物血癌和传染病的检测方法的工作将具有其所主张的更广泛的、具有国家重要性的影响。
关于 Dhanasar 第二项要素，为确定申请人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：该个人的教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模型或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。
SCOPS 认定申请人已证明其有能力推进拟议工作。然而，该决定缺乏任何解释该结论如何得出的分析。且基于案卷，申请人是否已履行其举证责任以证明其满足该要素并不明确。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 375 页（指出申请人负有证明其资格的举证责任，且在该标准下，本办公室除证据数量外，还考虑证据的质量，如相关性和证明力）。
例如，案卷显示申请人目前全职担任助理临床教授。其职责分为部门服务与外联、教学和研究，以及培训和指导住院医师和实习生。但案卷未明确说明她将如何在这些活动之间分配时间，以及她具体计划在此背景下如何开展其拟议研究和其他活动。
此外，申请人主张，除其他事项外，其有能力推进拟议工作，理由是其成就记录，包括其发表和引用记录。在其初始申请中，她提交了 10 篇同行评审论文的证据，提交时被引用 178 次，至补件通知回复时被引用 202 次。尽管申请人主张「[她]对该领域的影响可通过其强劲的引用记录来证明」，但案卷似乎未包含充分证据以证实其主张。案卷缺乏关于其引用记录的背景信息，以及该引用水平是否反映强劲引用记录。
在其 I-140 申请中，申请人还主张其获得了四项资助奖励，总额超过 76,000 美元，她主张这显示了其「杰出的研究能力以及对兽医病理学领域的贡献」。她提交了以下资助的证据：(1) 2014 年来自 [已隐去] 的 63,368 美元；(2) 2015 年用于 [已隐去] 的 6,249 美元；(3) 2015 年来自 Frankie's Friends Charitable Pet Foundation 的 4,946 美元；以及 (4) 2015 年用于 [已隐去] 的 1,500 美元。
首先，本办公室注意到，这些资助是在大约十年前申请人就读研究生期间授予的，且申请人未提供证据显示其当前工作获得了相关实体的支持，例如声称对其具体工作感兴趣的研究资助。其次，尽管申请人主张其获得了来自 [已隐去] 的 63,368 美元资助，但她承认自己并非主要奖励获得者或首席研究员。案卷缺乏关于申请人在获取这些资金中的角色或职责的充分细节。尽管申请人可能参与了该项目，但在缺乏其对该资助过程贡献的明确文件的情况下，无法认定这些奖励表明其有能力独立推进重大研究事业。相比之下，在 Dhanasar 中，本办公室注意到申请人获得了「持续」的政府研究项目资助，且在其中发挥了「重要」作用，具体而言，他发起或作为多个获资助项目的主要联系人，并在许多资助中为唯一列出的研究人员。同上，第 892-93 页，n.11。本案中，尽管申请人参与获资助研究可被视为有利因素，但提交的证据不足以证明申请人有能力独立获得资助或领导其拟议工作的推进。
案卷显示四项资助总额为 76,063 美元，而非申请人主张的 81,063 美元。
基于本办公室面前的案卷，证据似乎未证明申请人有能力推进拟议工作。但在未对证据进行具体讨论的情况下，SCOPS 如何在该要素上得出有利结论并不明确。
因此，本办公室撤销 SCOPS 的决定，并将本事项发回重审，以进一步考虑并作出新决定。在发回重审时，SCOPS 应审查整个案卷，并确定申请人是否已证明其符合 Dhanasar 三项要素中每一项的资格。若 SCOPS 认定申请人的证据不满足特定资格要求，该决定应讨论证据的不足之处，并充分说明不符合资格的理由。SCOPS 可在作出新决定前要求提供其认为与裁定相关的任何额外证据。在发回重审时，本办公室对案件的最终处理结果不发表意见。
裁定：
该决定予以撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
