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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40156052 日期：2025年11月20日
对服务中心运营处决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名娱乐行业的索具艺术家和企业家，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）否决了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人士的资格，但他未能证明豁免所要求的工作邀请（从而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，相当于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，¹ 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人的拟议事业是“通过[ ]索具技术为电影和电视项目设计创新、美观且最先进的技术支持角色和场景。”他解释说，他将通过继续与当前雇主合作并建立自己的工作室来实施其事业，为动画、电影、视频游戏和电视剧提供计算机图形设计。他还表示，他计划开展教程、案例研究以及其项目的幕后解析，以分享其行业见解并指导有抱负的索具艺术家，同时促进索具艺术的技术创新和进步。
A. EB-2分类
申请人提交了其在佐治亚州l.________. ~---------~ 的动画艺术硕士学位和成绩单。SCOPS认定申请人符合EB-2分类资格，作为持有高级学位的专业人士。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，他是否符合资格并值得豁免国家利益中的工作要求。
B. 实质价值与国家重要性
Dhanasar的第一项要件——实质价值和国家重要性——侧重于该个人提议开展的具体事业。同上。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，SCOPS的结论是，申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在Dhanasar案中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找更广泛的影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性的积极经济效应，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
¹ 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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在上诉中，申请人主张SCOPS错误地认定他未能证明其拟议事业的国家重要性。然而，值得注意的是，申请人并未指出SCOPS在证据分析中出错的具体例子。申请人仅对SCOPS的决定表示笼统的异议，而未指明其认为不正确的否决决定的具体方面，因此未能充分确定其上诉的依据。² 尽管如此，本办公室已审查了全部记录，并将解释为何申请人未能根据Dhanasar框架的第一项要件确立其事业的国家重要性。
在上诉中，申请人讨论了美国娱乐产业以及索具设计领域的重要性，以及它如何“每年创造数千亿美元的收入，支持数百万个就业岗位，并推动从时尚和消费品到旅游和数字技术等相关行业的发展。”然而，仅仅在重要领域或职业中工作，不足以确立拟议事业的国家重要性。同上，第889页。相反，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注的是“外籍国民提议开展的具体事业”。同上。因此，尽管本办公室承认索具设计领域和娱乐产业很重要，但这一事实不足以确立其拟议事业的国家重要性。
此外，申请人强调了他在索具设计领域的经验，包括他在 申请人的知识、技能和经验I I然而， 是Dhanasar第二项要件下的考量因素，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上”。同上，第890页。此处的问题是，申请人是否以优势证据证明了其拟议事业的国家重要性。
此外，他声称，由于他将继续为索具艺术家研究和创新新技术、指导初级索具艺术家并建立自己的计算机图形工作室，他将具有雇用美国工人的重大潜力以及其他实质性的积极经济效应。然而，申请人未能证明他提议开展的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为该国带来实质性的积极经济效应。申请人声称，索具设计是娱乐项目成功的原因，例如 “推动美国的文化影响力、创业精神、国家经济增长和出口。”但记录并未证明这些项目的成功是由于申请人的具体事业，而非项目中的演员或艺术家。在没有证据表明任何可直接归因于其未来工作的预计美国经济影响或就业创造的情况下，记录并未显示其工作对美国区域或国家经济产生的任何利益能够达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济效应”的水平。同上。
申请人还提及了记录中的推荐信。推荐人赞扬申请人的能力以及使其成为索具设计领域宝贵资产的个人特质。虽然这些信件证明了申请人的雇主和同事对他及其工作的高度评价，但它们并未就其所提议事业的影响提供有说服力的细节，也未证明
² Matter of Valencia, 19 I&N Dec. 354, 354-55 (BIA 1986)。
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这种影响将如何超越其雇主及其客户。因此，这些信件不能证明申请人符合Dhanasar第一项要件下的资格。
据此，本办公室同意SCOPS的意见，即记录未能证明申请人的拟议事业将产生达到国家重要性水平的更广泛影响。
C. 处于有利地位以推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向个人。为判定其是否处于有利地位以推进拟议事业，我们考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；为实现拟议事业所取得的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Id. at 890。
SCOPS认定申请人处于有利地位以推进其拟议事业，但未依第二项要件对证据进行分析。经重新审查（de novo review），我们不同意SCOPS的意见并撤回SCOPS的结论。尽管申请人具备作为索具艺术家的资历和经验，但我们认定记录并未证明其处于有利地位以推进其作为索具艺术家及拥有并经营一家计算机平面设计公司的企业家的拟议事业。
Dhanasar裁决阐明了在判定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时可以考虑的若干因素，其中包括若干与创业努力相关的因素。Id. 这些因素包括在类似努力中的成功记录、为实现拟议事业所取得的任何进展，以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。在本案中，记录缺乏支持上述任何因素的证据。
申请人提交了其简历以及来自其现任和前任雇主及同事的推荐信。这些信件对申请人的工作职责作了一般性描述，并赞扬了申请人的知识和技能。然而，这些信件并未进一步详述或充分解释申请人的工作如何在该领域得到运用，或以其他方式构成成功记录。此外，信件缺乏具体性，未能表明其工作如何影响了该领域或行业，从而证明其成就历史及处于有利地位以推进其拟议事业。
此外，记录缺乏为实现拟议事业所取得任何进展的文件，此类进展可能包括以法律实体形式设立企业、企业注册、获得任何必要资金、租赁或购买企业实体空间，以及雇用员工和承包商。再者，记录中没有任何迹象表明申请人已成功获得潜在投资者或客户的兴趣。尽管“我们并不……要求申请人证明其事业最终更有可能成功，”但在此，记录中关于其作为索具艺术家的成就的信息多于关于其拟议企业前景的信息。Id. 因此，我们不同意SCOPS的意见，并认定申请人未能证明其符合Dhanasar框架的第二项要件。
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III. 结论
由于申请人未能依Dhanasar分析的第一项和第二项要件证明资格，我们无需处理其在第三项要件下的资格，并在此予以保留。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决所不必需的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。举证责任在申请人，须以优势证据标准证明其符合所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未能做到，因此，我们认定其未能作为自由裁量事项证明符合国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表出庭通知而依据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其在未来签证或其他移民福利方面不具备资格。
