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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39834268 日期：2025年11月20日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名住院医师（hospitalist），寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所需职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。我们驳回了申请人的上诉，现该事项因服务中心依据 8 C.F.R. § 103.5(a)(5) 提出的重新开案动议而再次提交至本办公室。1
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位邀请要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国
1 申请人提交本上诉时表示其系对基础表格 I-140 申请提出上诉。起初，我们因未收到上诉书面论证意见而简易驳回了本上诉。然而，经进一步审查，我们重新开启了驳回决定。USCIS记录显示，在基础表格 I-140 申请被驳回后，申请人提交了上诉，并随后及时发送了支持文件。
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公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，2 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定受益人符合持有高级学位的专业人士资格。此外，SCOPS认定拟议事业具有实质价值。基于下述理由，我们认定申请人未能充分证明受益人拟议事业在 Dhanasar 分析框架第一项要件下的国家重要性。
申请人称，受益人的拟议事业是在被指定为卫生专业人员短缺地区（HPSA）和医疗 underserved 地区（MUA）的医疗服务不足社区提供医疗服务。申请人主张，受益人的工作将有助于缓解医生短缺、提供先进治疗技术并促进公共卫生倡议。申请人还声称，受益人将担任三年级和四年级医学生的临床带教导师，从而培训未来的医生，并间接满足长期医疗劳动力需求。此外，申请人称受益人的拟议事业将通过创造就业机会刺激经济。
Dhanasar 第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定受益人的拟议事业具有实质价值。我们同意。
然而，SCOPS认定申请人未能证明受益人拟议事业的国家重要性。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在预期影响。同上 at 889。该考量可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上 at 889-90。SCOPS认定申请人未能证明受益人拟议事业的潜在预期影响。
在上诉中，申请人主张，受益人在“家庭医学，侧重于住院服务、急诊医学、行为健康和儿科”方面的拟议事业“对国家高度
2 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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重要”，因为向这些患者提供“优质护理”不仅对美国医疗保健，而且对公共安全都是重大益处。申请人主张，受益人的拟议事业具有国家重要性，因为它涉及国家医疗保健优先事项——医生短缺，特别是在加利福尼亚州~的医疗服务不足地区，并且它提供了就业机会。虽然我们承认该领域存在工人短缺，但这并不能证明其拟议事业具有国家重要性。根据 Dhanasar 裁决，合格专业人员短缺并不使个人的工作具有国家重要性。在此，申请人未能证明其拟议事业将影响或显著缓解这些所称的国家短缺。此外，合格工人短缺问题由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
此外，申请人主张，受益人的拟议事业将产生国家健康影响，因为她将担任“来自l 的三年级和四年级医学生的临床带教导师”，并将为这些学生提供“监督和指导”。然而，在 Dhanasar 中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。申请人未能说明受益人的指导如何能够充分延伸至其雇主和患者之外，以与国家重要性相称的水平影响该领域。
受益人表示她将为“众多肿瘤患者”工作，并将与...._____________的肿瘤科医生“合作”。然而，这些笼统的陈述未能充分描述这项工作的性质或范围。记录未清楚解释受益人在肿瘤护理方面将履行哪些具体职责、她的工作与常规临床职责有何不同或如何超越常规临床职责，或与肿瘤科医生“合作”在实际意义上包含什么内容。仅声称与肿瘤患者合作或参与其中，而未附有详细说明受益人职责、贡献或此类工作预期影响的证据，不足以证明拟议事业的重要性。
在此，我们认定记录未能显示申请人未充分证明受益人作为住院医师的拟议事业如何能够充分延伸至其未来患者之外，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响医学领域。
在 Dhanasar 中，我们进一步指出，“例如，一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。申请人进一步主张，受益人的拟议事业将通过为当地劳动力做出贡献、在医疗保健及相关服务领域创造就业机会，以及通过重新投资于社区的工资和福利刺激经济活动，从而对美国经济产生积极影响。
此外，在上诉中，申请人称其“继续通过向该地区提供就业和收入做出贡献，该地区包括加利福尼亚州‘经济困难’和‘高风险’地区”，并且受益人将为这一“严重医疗服务不足”地区提供医生服务。申请人提交了一份来自 www.HRSA.gov 的打印件，显示位于加利福尼亚州_____________的地址位于HPSA和MUA地区。然而，该打印件还指出，
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“您输入的地址已进行地理编码”以及“由于地理处理限制，该指定无法保证100%准确，且不构成官方认定。”此外，尽管在短缺指定地点服务可能具有显著的本地价值，但申请人并未证明受益人具体拟议的工作将如何达到Dhanasar案所设想的国家重要性水平。申请人关于在服务不足地区工作具有潜在预期影响的一般性主张，在缺乏将受益人的具体事业与更广泛或系统性影响相联系的证据的情况下，不足以满足国家重要性要件。
申请人未提供充分证据表明其将在某一特定地区雇用大量劳动力，也未表明受益人的拟议事业将通过就业水平、商业活动或税收收入带来实质性经济利益。因此，记录未证明申请人事业所产生的对地区或国家经济的预期利益将达到Dhanasar案所设想的“实质性积极经济影响”水平。参见Dhanasar案第890页。
由于记录中的文件不足以确立Dhanasar先例决定第一要件所要求的拟议事业的国家重要性，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。鉴于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留其关于第二和第三要件下资格的上诉论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决所不必要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于记录未证明申请人已满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定受益人作为自由裁量事项不符合国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
