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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39334087 日期：2025年11月24日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对此分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其应获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于酌情决定）。
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- 该个人处于有利地位（well-positioned）以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。提交申请时，申请人提供了证据证明其于2019年从 获得应用物理学硕士学位。因此，本办公室同意SCOPS的认定。 I Iin 因此，上诉中的唯一问题是，申请人是否已确立豁免工作要求、并因此豁免劳工证将符合美国国家利益，如本办公室先例决定Matter of Dhanasar所界定，并运用上述三要件分析框架。
SCOPS认定申请人已确立其拟议事业的实质价值，但未确立其国家重要性，也未确立其处于有利地位以推进其拟议事业，或权衡之下豁免工作要求和劳工证将有利于美国。在上诉中，申请人主张SCOPS错误地忽视了记录中的相关证据，错误陈述了Dhanasar分析框架第一要件下的国家重要性标准，并忽视了USCIS政策手册中与国家利益豁免相关的科学、技术、工程和数学（STEM）条款。
经审查，并基于下述理由，本办公室同意SCOPS关于申请人拟议事业实质价值的结论。然而，本办公室不同意SCOPS关于申请人拟议研究事业国家重要性的认定，并认定其已以优势证据确立其拟议研究事业的国家重要性（但未确立其继续在 受雇的事业）。然而，由于证据不足以确立申请人处于有利地位以推进其拟议研究事业，上诉将基于该理由被驳回。
A. 实质价值与国家重要性
第一要件，实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的價值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响（potential prospective impact）。同上。因此，本办公室寻找拟议事业在该领域具有更广泛影响（broader implications）的证据，或者如果某项事业具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性积极经济影响——例如特别是在经济萧条地区——那么该事业很可能被理解为具有国家重要性。同上 at 890。此外，Dhanasar解释称，如果拟议事业在某一特定领域具有“国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响”，则该拟议事业可能具有国家重要性。同上 at 889。
此外，本办公室关于STEM领域的政策承认STEM进步的重要性以及持有高级STEM学位者在促进这一进步中的关键作用，特别是在
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重点关键和新兴技术，或对美国竞争力或国家安全重要的其他STEM领域。一般见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), http://www.uscis.gov/policy-manual。因此，在本办公室对事业国家重要性的分析中，如果该事业旨在推进STEM技术和研究，无论是在学术还是产业环境中，且该事业的影响“也具有足够广泛的潜在影响”，则其可能具有国家重要性。同上。
申请人的拟议事业，如其初始陈述所述，是“继续推进 pursuing [his] proposed endeavor a~ I,”以及“also continue advancing ... my research with Prof. N.Y.² and Dr. C.T.³ from~------~[which] focuses on advancing my Ph.D. research on designing nano-optical elements that achieve highly non-trivial functionalities, including fully passive human facial verifications,”以及“continue to develop high performance optical simulation methods and optimization routines to devise high performance optical designs and verify our results in experiments,”并实现“next-generation optical devices with novel functionalities and superior performances.”申请人还强调其在I l的职位将作为其“pursue my proposed endeavor的主要机会”。申请人在回应SCOPS补充证据请求时更新的陈述进一步强调其打算继续“investigations in high-performance, ultra-compact and low-cost optical modules and their practical applications in a range of critical emerging technologies such as advanced sensing and perception, and novel interfaces such as virtual reality and augmented reality,”以及其拟议工作潜在的更广泛影响。
除其个人陈述外，记录还包含申请人研究合作者的推荐信；多篇相关文章；以及独立咨询信函，论述其先前研究的重要性及其拟议光学科学研究可能产生的广泛影响，这些研究可能有助于进一步传播其专业领域的知识。所引文件（包括其本人合著的文章、相关行业报告、其详细主张以及一致的 supporting letters）充分证明，与其未来光学科学研究相关的拟议事业具有实质价值和国家重要性，基于其对光学科学领域的更广泛影响，并考虑到其工作包括关键和新兴技术（CET）开发，可能在学术界和产业环境中产生更广泛影响。 然而，虽然本办公室同意SCOPS关于其继续在LJ作为l I l工作的事业具有实质价值，但申请人未提供充分证据证明在l !担任工程师将具有更广泛影响，超出Dhanasar所设想的可能改善 并增加其市场份额的范围。申请人I I产品提出多项主张以证明其在D的工作具有国家重要性。首先，其主张其工作将通过光学传感改进带来高性能、高效和低成本计算方法的发展，这将促进美国经济，同时降低AI模型的能源消耗并确保AI进步的可持续性。本办公室承认 开发被广泛使用的技术产品，然而，申请人未在记录中以优势证据证实该主张。根据 提供的描述申请人工作职责的信函，其中一项 I lwhich
² 本办公室使用首字母以保护个人隐私。 ³ 同上。
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申请人的职责包括“增强产品设计/可制造性”，然而，该信函并未证明他负责新产品开发。4 因此，我们没有发现足够的证据表明他在该处的工作会如其所称的那样广泛影响美国国民经济，同时降低AI的能耗。
其次，申请人主张美国的CET清单确立了其事业的国家重要性，并强调CET清单中列入了“具有新颖特性的材料”、“增强现实/虚拟现实中的安全与隐私技术”以及涉及“增强现实”和“虚拟现实”的“人机界面”。然而，尽管我们承认该清单包含与申请人研究事业相关的主题，但CET清单的目的是“确保科学和技术政策决定及项目与总统所述目标保持一致”，“在构成联邦研究与发展事业的多元实体中”。因此，申请人在一家营利性实体的工作并非CET清单的重点，也不能确立其工程工作具有国家重要性。
申请人关于国家重要性的第三项主张是，由于LJ在全球拥有约95,500项专利，且三星、微软和高通等其他公司在软件与服务、电信与用户界面等领域引用了I I的专利，申请人的工作具有国家重要性，因为它可能产生被其他实体用于推进技术的专利。然而，上述来自l I的信函并未包含任何与专利开发相关的职责。因此，尽管申请人为l I的工作可能导致专利的创造，但这将是他工作的副产品，而非其主要焦点。因此，申请人关于他将开发推动整个行业发展的专利的主张在记录中未获证实。
最后，申请人主张LJ拥有足够大的就业足迹，使其为他们所做的工作具有国家重要性I” 尽管我们承认一篇来自2019年的文章，标题为'~n_d_a_C_E_O_o_r_o_t_h-er_m_a_n-ag_e_m-en-t~-，由一位l 的高管提交，该高管当然可以将创造就业归功于自己，但申请人为他们作为l I的工作与创造就业的关系不够充分。Dhanasar解释说，尽管STEM教育领域可能具有国家重要性，但课堂上STEM教师的职责不一定具有国家重要性。参见Dhanasar案，26 I&N Dec.第893页。同样，在此，尽管申请人作为工程师在l 工作的这一事业具有实质价值，但优势证据标准并不能确立其国家重要性，因为其工作的影响不会充分延伸至其雇主之外。因此，我们的决定将仅根据Dhanasar剩余要件考虑申请人的研究事业。
1 I信函列出了以下职责：开发和验证光学传感器，进行光学仿真和建模以用于设计，预期分析数据以得出结论，增强产品设计/可制造性，并推动失效分析，与跨职能团队协作，包括光学工程、机械工程、电气工程、可靠性工程和工艺工程，以交付最先进的传感解决方案，使用多种软件工具进行产品仿真和数据分析以支持工程验证和表征，例如Matlab、Python、JMP，以及失效模式分析、根本原因诊断和系统级问题解决。
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B. 处于有利地位以推进拟议事业
Dhanasar的第二项要件将焦点从拟议事业转移到个人。为确定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业，我们基于各种非穷尽因素考虑全部情况，包括但不限于教育、技能、知识以及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模型或计划；实现拟议事业的任何进展；以及未来客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec.第890页。我们的政策指南强调，没有“一种类型的证据”是“建立资格所要求或充分的”，并且我们“逐案决定每份申请，一个人对某项事业越不可或缺，该人提出的证明其处于有利地位以推进该事业的案件就越强。”参见一般性，6 USCIS Policy Manual，supra，F.5(D)(3)。此外，我们的指南指出，我们将拥有STEM领域博士学位且“与拟议事业相关并与推进对U.S.竞争力或国家安全重要的[CET]或其他STEM领域的工作相关”的人视为确定该人是否处于有利地位以推进拟议事业的特别积极因素。Id. at F.5(D)(4)。
SCOPS得出结论，证据表明申请人并非处于有利地位以推进其拟议研究事业。经审查，我们基于以下理由同意。首先，申请人未提供与他在光学科学工程领域的研究事业相关的有意义或有说服力的未来活动模型或计划，未解释他打算如何在为l 全职担任工程师的同时开展其拟议研究，或他打算在为l 工作期间投入多少时间进行这项研究。
记录包括申请人的拟议事业陈述、学术资历、简历、已发表的合著学术出版物、相关引用记录和引用百分位评级；推荐信和独立顾问意见，讨论其过去的研究并证明其在l 领域的技能和贡献。他还提供了证据以确立其目前在~-~的就业，该就业始于2024年6月。
我们承认申请人的学术背景、过去的出版物（作为研究生）以及推荐信，这些推荐信描述了他的研究——侧重于提高用于仿真和设计光学元件的效率及框架（或范式）——如何扩展了设计人员在开发尖端高性能光学元件方面的能力。特别是，申请人的教育5（其硕士学位和应用物理学博士课程）在我们第二项要件考虑中是一个特别有利的因素，然而，如上所述，这不足以确立申请人处于有利地位以推进其拟议事业。在此，尽管我们承认申请人的教育资历，但我们注意到他在其拟议事业领域或相关领域没有博士后研究经验。Cf Matter of Dhanasar，26 I&N Dec.第891-92页（指出Dhanasar博士在拟议领域的相关博士后研究是表明他处于有利地位以推进其拟议事业的一个因素）。
5 在提交本申请时，申请人尚未获得其博士学位。（我们承认他在提交本申请的同一月份晚些时候获得了该学位。）由于申请人必须在提交时确立资格，为我们的分析目的，我们只能考虑其博士课程和其为攻读博士学位所进行的研究，而不能考虑其实际的博士学位。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)（要求申请人在提交福利请求时确立所请求福利的资格，并在整个裁决过程中持续确立资格）。
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记录未确立申请人保持了其先前在特定拟议研究事业方面取得的进展，或通过工作邀请、当前资金或对其未来研究资助的兴趣声明，或足以理解他打算如何在同时作为全职工程师为l 工作的情况下开展其拟议未来研究的充分信息，表明对其未来研究有任何兴趣。在申请人的个人陈述中，他声称在l 工作“为[他]开展[集成到监测环境和健康的消费电子产品中的光学传感器的仿真和实验研究]提供了独特优势。”申请人进一步表示，他将继续通过专利出版物和与美国l 供应链合作伙伴的接触进行传播，并描述其关于“下一代高性能、超紧凑和低成本光学模块”的研究将“以研究文章和综述的形式发表”。申请人主张l 特别适合我的拟议事业”，因为他在l 的工作“研究密集”。然而，上述来自l 的信函并未将研究或其研究的发表列为核心工作职责，因此申请人的主张在记录中未获充分佐证。
申请人声称他将继续“与学术伙伴合作发表研究文章，独立于我的当前工作”，并引用了一篇“关于I I的新论文”和一份“待发表的手稿”，他声称这推进了他作为“独立研究者”的拟议事业，并“激励全美及世界各地的学术研究”。然而，N.Y.博士提供的信函6 atl ~并未证实申请人关于他将继续研究或与其合作的主张。相反，该信函论述的是申请人过去博士研究生研究的影响，这不足以证明他处于有利地位以开展其未来拟议的研究事业。参见 Matter ofCaron Int'!, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)（确立的原则是，我们可自行裁量将申请人提交的意见陈述作为参考性意见使用，但当意见与其他信息不一致或在任何方面存疑时，我们无需接受该意见或可给予其较低权重。）
此外，记录中仅包含一篇自他于2024年6月开始工作以来发表的研究文章。申请人的文章L,--------,.------,--------------; i-----,------~' 于2024年发表在.______________.中，然而该文章似乎仅包含他在攻读博士学位期间进行的研究，而非在他工作期间进行的研究。因此，记录仍不足以说明他如何在 全职工作期间开展研究和发表其研究成果，从而证明他处于有利地位以推进其拟议的未来研究事业。此外，申请中未包含任何证据表明申请人从事过博士后研究。因此，总体而言，记录反映出自他开始在 工作以来，他实际上并未从事将被发表或传播以证明其处于有利地位的研究。
记录缺乏充分证据表明他从潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或人士处获得了兴趣或支持。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(l)。申请人声称其过去的研究获得了国家科学基金会（NSF）和空军科学研究办公室的资助，如已发表文章所示
6 我们再次使用首字母缩写以保护个人隐私。
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于2024年在.__________________中，以及于2023年在出版物! I中。然而，记录中并无其他证据表明申请人本人获得了美国政府资助，或他发起或担任任何资助提案的主要资助联系人。比较 Matter ofDhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93 & n. 11（指出Dhanasar博士本人获得持续、反复政府资助的研究项目的重要性，他是若干资助提案的发起人和主要资助联系人，并且是许多资助中唯一列名的研究人员）。
申请人强调其Google Scholar个人资料上的引用记录，以及其他文章引用其论文以支持自身发现的摘录。然而，除了被已发表作品引用之外，这些文章并未描述其未来研究事业如何获得其领域内他人的兴趣或支持。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(l)（提供证明申请人处于有利地位的证据示例，例如已发表文章的摘录显示对个人工作的积极讨论或采纳）。我们认可I I和I !的一位教授和研究人员提供的独立意见，证明他们本人引用了其研究，以及申请人研究的积极影响；然而，这些信函并未描述申请人将如何开展未来研究活动，鉴于他不再是研究生、博士后研究员或 的全职研究人员。因此，尽管这些信函论述了其过去研究的影响，它们并未证明他处于有利地位以开展其未来拟议的研究事业。
总之，我们认可各种支持信函和咨询意见，它们讨论了其过去研究生院研究项目；发表和引用记录；与他人合作及他们对其光学科学工程技能及其对技术进步的影响的熟悉程度；以及他目前在 的工作。并且，尽管我们认可这些信函提供了详细说明申请人过去研究对该领域重要性的细节，以证明其成就、成功和实现拟议研究事业进展的短暂历史，但由于申请人未能充分证明他如何在 从事全职工作的同时开展其研究，记录仍不足以按优势证据标准证明申请人处于有利地位以从事未来研究。
同样，由于申请人在攻读博士学位期间进行了研究、发表和展示，我们认可其研究为知识库增添了信息从而被接受发表、展示或获得学术学分，然而并非每个进行过原创研究的人都会被认定处于有利地位以推进拟议的未来事业，特别是当如本案一样，该个人全职为一家主要专注于产品开发而非研究的实体工作时。
总之，记录不足以证明申请人处于有利地位以推进其拟议事业。因此，我们基于此理由驳回其上诉。
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C. 权衡豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，权衡而言，豁免工作邀请要求从而豁免劳工证要求将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行此分析时，我们可评估如下因素：鉴于个人资格或拟议事业的性质，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫以致值得放弃劳工证程序。Id. 在每起案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，权衡而言，豁免工作邀请要求从而豁免劳工证要求将有利于美国。Id. at 891。
由于记录未确立Dhanasar框架的第二项要件，而该要件具有决定性，我们保留关于记录是否确立Dhanasar第三项要件的意见。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，我们认定申请人未确立资格，或在裁量上不具备国家利益豁免的资格。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留、或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
