行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40230084
日期：2025 年 11 月 24 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，即作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 该事项提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立了基础 EB-2 分类资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作要求以符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。待确定的唯一问题是，申请人是否已证明豁免工作要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
提交申请时，申请人在 [已隐去] 的计算机与信息科学系担任研究助理并攻读博士学位。他表示其「拟议工作是对系统性能进行理论/实验分析，以开发新颖解决方案，提升未来网络系统的性能并降低成本，例如量子网络和人工智能（AI）分布式训练系统。」申请人进一步表示：「我的工作包括……研究主要集中于量子网络、面向 AI 的网络以及面向网络的 AI 等主题。我还与 [已隐去] 合作开展一个项目，采用机器学习方法提升 4G 和 5G 网络性能。」
如下文所述，本办公室认定申请人未依据 Dhanasar 所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免资格。
A. 拟议工作的实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一要素——实质价值与国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值。本办公室同意。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在的前瞻性影响。同上。本办公室撤销 SCOPS 关于申请人未依据 Dhanasar 第一要素证明其拟议工作具有国家重要性的认定。作为其拟议研究具有实质价值与国家重要性的证据，申请人提交了关于 AI 的技术效益及其在量子计算中作用的信息。他还提供了支持信，讨论其工作如何有助于机器学习和量子网络领域的进步。此外，申请人提交的文件表明，其拟议研究的成果通过科学期刊和会议向该领域其他人传播，因而在 AI 领域具有更广泛的影响。由于申请人已证明其拟议研究同时具有实质价值与国家重要性，其已确立符合 Dhanasar 框架的第一要素。
B. 有能力推进拟议工作
第二要素将焦点从拟议工作转向个人。同上，第 890 页。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考量包括但不限于以下因素：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
记录包括申请人的简历、硕士学位、已发表和已展示的作品以及同行评审服务的文件。申请人还提供了引用其已发表作品的文献、引用指标以及讨论其研究生研究的支持信。
申请人在上诉中主张，SCOPS 未正确评估记录中的证据，且该证据证明其有能力推进拟议工作。申请人进一步主张，SCOPS 未正确分析其已发表作品、引用证据、支持信、教育背景、研究经费及同行评审服务。基于下文所述理由，记录支持 SCOPS 的认定，即证据不足以证明申请人依据 Dhanasar 分析框架第二要素有能力推进其拟议工作。
在支持该申请的信件中，申请人的推荐人讨论了其涉及网络与 AI 的研究生研究项目。例如，就申请人为 [已隐去] 所做的工作，[已隐去] 的首席发明科学家 [已隐去] 博士声称，申请人的「模型架构创新，例如自定义分词器和位置编码方法，为更智能、更高效的网络管理奠定了基础。」尽管 [已隐去] 博士声称其「评估表明[申请人的]研究可通过简化服务质量评估带来显著的年成本节约」，但他未详细说明申请人的具体研究成果在业界被使用的程度。申请人亦未以其他方式证明其研究成果构成成功或进展的记录，从而使其有能力推进拟议工作。
此外，[已隐去] 的教授 [已隐去] 博士评论了申请人关于「边缘计算中联邦学习方法」的研究。[已隐去] 博士表示：「[申请人] 负责提出核心思想并开展关键实验，二者对于确立其解决方案在降低联邦边缘学习训练过程成本并提升性能方面的优势至关重要。」然而，[已隐去] 博士未提供具体实例说明申请人的工作如何影响其领域，亦未以其他方式显示其成功或进展达到使其有能力推进拟议工作的水平。
再者，[已隐去] 的助理教授 [已隐去] 博士声称，申请人研究了「基于卫星的纠缠分发技术」并提出了「最优纠缠分发问题」。[已隐去] 博士还写道，他在自己的工作中引用了申请人关于该主题的研究论文，但申请人未证明这种对其工作的兴趣程度或其研究成功记录足以证明其有能力推进拟议工作。
申请人主张其研究已发表在「三篇同行评审期刊论文和五篇同行评审会议论文中，均刊载于其领域的顶级刊物，包括 IEEE Network（影响因子 6.8，在 Google Scholar 计算机网络与无线通信领域排名第七）和 IEEE Transactions on Cloud Computing（影响因子 5.3）。」出版物具有较高的期刊排名或影响因子，反映的是该出版物的整体引用率。然而，这并不显示任何特定作者的影响力，亦未以其他方式证明个人的研究如何构成其领域的成功记录。
关于申请人工作的引用情况，申请人提供了其 2025 年 1 月的 Google Scholar 个人资料。该 Google Scholar 信息表明，其被引最多的四篇文章，题为 [已隐去]（2022）、[已隐去]（2022）、[已隐去]（2023）和 [已隐去]（2024），分别获得 12、9、6 和 4 次引用。申请人未说明这些单篇文章的引用中有多少是其本人或合著者的自引。针对 SCOPS 的补件通知（RFE），申请人提供了 2025 年 5 月的 Google Scholar 个人资料，列出其已发表文章在 2025 年 1 月 30 日提交表格 I-140 申请之后获得的额外引用。这些在补件通知答复中提供的较晚引用不能证明其在提交申请时的资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (12)。
申请人还提供了 Clarivate Analytics（InCites Essential Science Indicators）2024 年的数据，涉及「计算机科学」研究领域按发表年份的基线引用率和百分位。例如，申请人主张其题为 [已隐去]、[已隐去] 和 [已隐去] 的论文，基于所获引用（分别为六次和四次），位列 2023 年和 2024 年发表的「被引最多的前 10% 文章」。在此，申请人依赖的是关于更大范围计算机科学领域的引用信息，并将其在 AI 领域的引用频率与更大领域的引用频率进行比较。尽管本办公室认可 AI 是更大范围计算机科学领域的一部分，但申请人未提交充分证据确认从更大领域推断的信息同等适用于计算机科学内的每个子领域，包括 AI。因此，申请人将其所在领域的引用次数与更大范围计算机科学领域的引用信息进行比较，不足以确立其在 AI 领域的成功或影响水平。
申请人其余文章截至 2025 年 1 月均未获得超过两次引用。例如，[已隐去] 的引用次数从四次增加到七次。
上诉材料包括申请人更新的 Google Scholar 个人资料（2025 年 6 月），显示其工作获得少量额外引用，以及其与 [已隐去] 博士近期合著的一篇文章，题为 [已隐去]。
此外，申请人提交了 Lutz Bornmann 和 Werner Marx 在 Scientometrics 上发表的一篇文章，题为「如何有意义地评估自然与生命科学领域的个体研究人员？基于引用百分位的方法建议」。该文章提出了用于资助、晋升或招聘决策的「如何评估自然与生命科学领域个体研究人员」的建议。作者指出，「在其学科领域内位列被引最多前 10% 的出版物通常被称为高被引或优秀」，且「在比较单个研究人员的科学表现时，基于前 10% 的优秀指标」应被赋予「最高权重」。尽管作者提出了研究表现文献计量分析的拟议方法，但记录未表明其方法已被学术界接受和实施。此外，关于 Google Scholar 的引用信息，作者建议不要「将 Google Scholar（GS）作为文献计量分析的基础。多项研究指出，GS 在研究评估方面存在诸多缺陷。」再者，关于「自引」，作者指出「如果评估研究的问题明确意指某位科学家在多大程度上影响了其他科学家的工作，则自引显然应被忽略。」
无论如何，引用频率本质上是定量的，并不揭示引用的原因，而后者涉及定性分析。就此而言，记录包含若干引用申请人论文（例如其题为 [已隐去] 的论文）的文章的部分副本。这些文章包含引用的文本，申请人主张其凸显了其论文的影响。尽管本办公室同意申请人的观点，即这些引用表明其同事和领域同行对其研究有一定程度的兴趣，但该证据不足以证明达到使其有能力推进拟议工作的兴趣水平或研究成功记录。记录中的文章将其工作作为该领域所做研究的示例引用，或在「相关工作」部分作为当前研究概述的一部分引用，但无一以表明其有能力推进拟议工作的方式突出或评论其研究。
申请人在上诉中主张，其引用记录强于 Dhanasar 先例裁决中的申请人 Dhanasar 博士。尽管本办公室将 Dhanasar 博士的「出版物及其他引用其工作的已发表材料」列为其提交的文件之一，但本办公室依据第二要素认定其有能力推进拟议工作并非基于其引用记录。相反，在本办公室的先例裁决中，本办公室认定「申请人的教育背景、经验及其领域专长，其在研究项目中角色的重要性，以及 NASA 和 AFRL 等政府实体持续的兴趣和资助，使其有能力继续推进其高超声速技术研究的拟议工作。」Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
关于申请人的教育背景，尽管其硕士学位使其符合基础 EB-2 签证分类资格，但他未证明其学术成就本身足以证明其有能力推进拟议工作。
在 Dhanasar 案中，记录证明申请人持有多个研究生学位，包括「机械工程和应用物理学两个理学硕士学位，以及工程学博士学位。」同上，第 891 页。本办公室在确定申请人是否有能力推进其拟议工作时考量多种因素，教育仅是可能促成此类认定的众多因素之一。
申请人还主张「其因国家科学基金会资助的研究项目而发表了多篇论文」。在 Dhanasar 案中，记录证明申请人「发起」或「是多项获资助拨款提案的主要联系人」，且其「是许多拨款中唯一列出的研究人员」。同上，第 893 页，注 11。在此，记录未显示申请人（而非其某位教授）主要负责为其研究项目获得资助。
关于其同行评审活动，申请人提交的文件表明其为 International Performance Computing and Communications Conference、Transactions on Cloud Computing、Transactions on Mobile Computing、Intelligent and Converged Networks、Journal of Computer Science and Technology、IEEE Internet of Things Journal 以及 IEEE International Conference on Mobile Ad-Hoc and Smart Systems 审阅稿件。然而，他未证明其参与广泛的同行评审过程构成其领域的成功记录，亦未以其他方式表明这显示其有能力推进其研究拟议工作。
关于其未来活动计划，申请人最初表示，在完成博士学位后，其打算「在 [已隐去] 谋求助理教授职位。我计划的研究课题包括网络系统的设计与优化，旨在提升其效率和可靠性，例如量子通信系统、分布式 AI 训练系统和 5G/6G 网络。」在答复补件通知时，申请人重申其计划「通过在 [已隐去] 或类似雇主担任助理教授来继续我的研究。此类工作为终身教职轨道且以研究为导向。」然而，申请人未提供任何此类雇主的文件，以显示其沟通情况或指明其打算代表该组织从事的具体研究项目。在没有充分证据证明其在毕业后于美国开展拟议研究的手段或资金支持的情况下，申请人未证明其未来活动计划使其有能力推进拟议工作。
记录表明申请人在研究生学习期间开展、发表和展示了研究，但他未证明该工作使其有能力推进其拟议工作。尽管本办公室认可研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每位开展原创研究的人都将被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 所列因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。同上，第 890 页。然而，申请人未充分证明其研究生工作构成 AI 研究的成功或进展记录，从而使其有能力推进其拟议工作。由于申请人未证明其有能力推进其拟议研究，其未确立符合 Dhanasar 框架的第二要素。
III. 结论
由于记录中的文件未证明申请人依据 Dhanasar 先例裁决第二要素的要求有能力推进拟议工作，其未证明符合国家利益豁免资格。鉴于该问题对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于其依据 Dhanasar 所述第三要素资格的上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第二要素，本办公室认定其未证明符合资格或值得行使裁量权批准国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均作为裁决的独立且替代依据予以考量。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise inadmissible or deportable 的外国人，可能依据本法第 240 条通过签发表格 I-862（出庭通知）而面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
