行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：40381327
日期：2025 年 11 月 24 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名公共事务顾问，寻求作为持有高级学位的专业人士获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免工作邀请要求符合国家利益。现该事项因上诉而由本办公室审理，依据 8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须进一步证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，因为该豁免「符合国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合 EB-2 分类中高级学位专业人士的资格，依据是其取得了相当于外国法律研究学士学位，并随后在专业领域拥有至少五年的渐进式经验。见 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。然而，SCOPS 拒绝了该申请，认定申请人未能依据 Dhanasar 分析框架的三项要素中任何一项确立资格。
关于拟议工作，申请人陈述：
我的重点是在美国担任公共关系顾问，牵头提升公司公众形象的努力，与关键利益相关者建立积极关系，并推动将有惠于各行业多个组织的有影响力的倡议。
申请人主张其拟议工作「具有刺激经济增长和创造就业的巨大潜力」。他表示将监测并影响影响零售业的政策发展，倡导有利于促进商业增长和社区繁荣的法规与税收改革，并推动可持续发展倡议和企业社会责任努力。申请人表示将帮助客户提升品牌声誉，提供媒体关系和品牌管理服务以及声誉管理。
第一项要素，实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟议开展的具体工作。Id. 工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id. SCOPS 认定申请人已证明拟议工作的实质价值，但未证明其国家重要性。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 在裁决中存在事实错误，具体是裁决中有一段讨论为一家位于马萨诸塞州的公司雇用 14 名全职员工的计划。申请人还主张 SCOPS 未考虑记录中的全部证据。具体而言，申请人主张，与 SCOPS 的结论相反，记录中确实包含关于申请人拟议工作可量化经济影响的充分客观证据。申请人声称其个人陈述和计划，连同案例研究、媒体分析和第三方推荐等证据，提供了「客观指标」，并证明申请人作为公共关系顾问的工作的潜在前瞻性影响超越其潜在客户，惠及更大社区。
首先，关于申请人主张裁决中关于记录证据存在事实错误，本办公室同意申请人所称，其在上诉中提及的那段文字与记录无关，属于错误。因此，本办公室撤回 SCOPS 裁决中涉及在马萨诸塞州设立企业的部分。然而，纵观整份裁决，本办公室不同意该错误表明 SCOPS 未能以其他方式妥善分析本案记录。相反，除该错误外，SCOPS 的裁决引用了记录中的具体证据，并对其分析进行了详细阐述，包括该证据是否依据 Dhanasar 框架确立资格。因此，经审查，本办公室认定该裁决足够充分且具体，为申请人提供了质疑该裁决的公平机会，也为本办公室提供了有意义的上诉审查机会。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定裁决必须充分解释驳回动议的理由，以使答辩人获得有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。此外，本办公室进行重新审查，并已全面考虑记录中的证据。尽管本办公室在裁决中可能不会逐项讨论记录中的每一份证据，但已审查并考虑了每一项证据。
经重新审查，本办公室同意 SCOPS 的认定，即证据未能确立拟议工作的国家重要性。首先，本办公室认定申请人的个人陈述不足以证明其所称的经济影响和就业创造估算。在其为回应 SCOPS 补件通知（RFE）而提交的个人陈述中，申请人提供了一张图表，详细列出其在巴西先前工作中所游说的具体立法变更、这些变更的「年均经济影响」以及该影响的「性质」。申请人声称其工作产生了总计 7700 万美元的经济影响，时间为两年。申请人进一步声称，「将同样的表现投射到五年期，我们将保守估计累计影响为 1.925 亿美元。」申请人还提供了另一张图表，其中估计未来五年的「累计影响为 7.7 亿美元」，假设「平均影响」为每个项目 3850 万美元，共 20 个项目。
尽管申请人声称这些数字为量化其工作的潜在经济影响提供了客观依据，但记录中的证据并不支持所提供图表中的信息。对于「年均影响」金额，申请人未解释所提供美元金额的依据。此外，即使巴西的这些立法变更确实带来了经济收益，记录也未充分证明申请人在多大程度上对这些变更负有责任。最后，申请人未充分证明巴西的这些所称影响与申请人在美国的拟议工作有何关联。申请人的经济影响图表不具有说服力，因为制作这些图表的方法不明确，且未得到其他证据的支持。
关于专家意见信，本办公室认定它们同样无助于确立该工作的国家重要性。其中一封信由 [已隐去] 大学战略与组织学荣休教授 [已隐去] 撰写，描述了零售业面临的挑战，如通货膨胀、品牌形象问题和供应链问题。[已隐去] 博士认为拟议工作具有国家重要性，主要基于零售业的规模。例如，他表示零售业是美国最大的私营部门雇主，且近年来零售总额大幅增长。[已隐去] 博士随后断言，由于申请人将专注于零售业并在该行业提供咨询服务，这「清楚地表明了零售业的影响，该行业是国家的主要经济驱动力，从而证明了其重要性」。最后，[已隐去] 博士断言零售企业「是社会不可或缺的组成部分」，并描述了企业透明度、倡导消费者权利、消费者教育以及支持小企业的重要性。
[已隐去] 博士的主张主要涉及申请人将从事的行业，而非该工作本身的潜在前瞻性影响。尽管本办公室认可申请人将从事的行业规模，但在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟议开展的具体工作」。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。该信未以有说服力或可信的方式解释申请人提供公共关系咨询服务给客户的具体工作将如何对该行业产生广泛影响。
另一封意见信由 [已隐去] 撰写，描述了申请人拟议工作的目标，并称该工作具有国家重要性，但仅作一般性、结论性陈述，未充分支持该主张。例如，他写道申请人将致力于「发展战略伙伴关系并参与行业」，「促进可持续发展和企业社会责任」，并专注于「媒体关系管理和品牌建设」，并得出结论「通过这种方式，他的工作将显著影响美国经济，促进更具活力和竞争力的零售业」。但撰写人对申请人拟议工作目标和计划的复述本身不足以证明该工作的潜在影响达到国家重要性的水平。
作为裁量事项，本办公室可将申请人提交的意见陈述用作参考。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果意见与记录中的其他信息不一致，或在任何方面存疑，本办公室将不予采纳或给予较低权重。Id. 本办公室最终负责就个人是否有资格获得所寻求的福利作出最终裁定；提交专家意见信并非资格的推定证据。Id. 在此，这些意见信证明价值甚微，因为它们主要讨论零售业的整体影响，并重复申请人关于其经历和所述工作目标的说法，而非可信地描述申请人拟议工作的潜在前瞻性影响。
最后，在审查推荐信时，本办公室认可它们有助于表明申请人是巴西一位经验丰富的公共事务顾问，似乎受到同事和客户的尊重。其中一位写信人，申请人的前主管，描述了其对公司的贡献，称申请人「积极影响了不同领域的无数人，重点是减税领域」，并且他「牵头了一项减税努力，为公司节省了 10 亿雷亚尔的薪资支出」。该写信人表示，申请人「仍然是一位模范专业人士，始终致力于在其领域日益专业化，使自己进一步有资格应对任何挑战」。另一位写信人描述了申请人对改革巴西互联网监管框架的贡献。该写信人表示，申请人「主动组织并举行了涉及利益相关者的会议和听证会」，并且在「准备并提交拟议修正案后，[申请人] 说服了立法机构，使其工作组接受了修订文本」。然而，这些信件未讨论拟议工作，也未提供其潜在前瞻性影响的证据。
尽管申请人声称其在巴西先前工作的影响可表明其工作的潜在影响，但记录中未包含充分证据证明申请人的过往成就在巴西对零售业或经济产生了广泛影响，且申请人未经支持的相反陈述不足以满足其举证责任。此外，本办公室同意 SCOPS 的认定，即关于申请人技能、知识和成功记录的证据通常涉及 Dhanasar 框架的第二项要素，该要素「将焦点从拟议工作转移到外籍国民」以及其是否有能力推进该工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。虽然申请人的过往工作和成就有助于说明其计划如何开展拟议工作，并在某些情况下有助于说明其产生广泛影响的潜力，但一般而言，第一项要素的重点是拟议工作本身，而非申请人。见 id. 此处的问题是申请人的具体工作——为零售企业提供公共关系咨询——是否具有 Dhanasar 第一项要素下的国家重要性。申请人未提供该领域的成就证据，以证明该工作有潜力对该领域或经济产生与国家重要性相称的影响。
申请人在上诉状中反复主张其拟议工作将创造就业、促进经济并为行业带来重大利益。尽管记录反映了申请人在该领域的经验及其为客户提供有价值服务的意图，但申请人未提供充分证据证明其拟议工作的前瞻性影响达到国家重要性的水平。在 Matter of Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到国家重要性水平，因为这些活动不会超越其学生而对教育领域产生更广泛的影响。Id. at 893。此处同样如此。申请人未表明其拟议工作将充分超越其客户群，以与国家重要性相称的水平影响零售业或美国经济。
申请人的上诉主张未能推翻 SCOPS 关于拟议工作国家重要性的认定依据。此外，经重新审查，本办公室同意申请人未确立拟议工作的国家重要性。由于申请人未按 Dhanasar 框架第一项要素的要求确立其拟议工作的国家重要性，因此其未证明有资格获得国家利益豁免。由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝触及并在此保留关于记录是否满足 Dhanasar 第二项或第三项要素的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 结论
申请人未满足 Dhanasar 第一项要素的国家重要性要求。因此，本办公室认定申请人未证明其有资格或作为裁量事项值得获得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
