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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40283179 日期：2025年11月24日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名肉类行业高管和企业家，寻求以特殊能力个人的身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请，认定申请人未能证明其有资格作为特殊能力个人获得EB-2分类。此外，SCOPS认定申请人未能证明其在其他方面作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第203(b)(2)(B)(i)条。只有那些证明其“专业水平显著高于通常水平”的人才有资格被归类为具有特殊能力的个人。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)规定了以下六项标准，个人必须至少满足其中三项才能有资格成为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人：
(A) 官方学术记录，显示该外籍人士拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项；
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(B) 由现任或前任雇主出具的证明信，显示该外籍人士在其被寻求的職業中拥有至少十年的全职经验；
(C) 从事该专业的执照或特定专业或职业的认证；
(D) 证明该外籍人士已获得表明其特殊能力的薪资或其他服务报酬的证据；
(E) 专业协会会员资格的证据；或
(F) 同行、政府实体或专业或商业组织对其成就及对行业或领域重大贡献的认可证据。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)。1
然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。如果申请人满足了这些标准，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否显示其被认可为在该领域具有显著高于通常水平的专业能力。参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两步审查法，即先计算证据，若满足所需标准数量，再在最终实质审查的背景下予以考量）；另参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
一旦申请人证明其符合基础分类的资格，申请人随后必须确立其有资格获得“符合国家利益”的工作邀请要求的自由裁量豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）在符合国家利益时可以授予此项对所需工作邀请及因此对劳工证的自由裁量豁免。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，USCIS可以作为自由裁量事项2授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质性价值和国家级重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
1 如果此类证据不适用于该个人的职业，申请人可以提交可比证据以确立资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属于自由裁量性质）。
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二、分析 申请人是一家位于明尼苏达州的肉类分销企业[已隐去]公司的所有者，担任该公司总裁兼首席执行官（CEO）。就本申请而言，他打算继续在美国为其企业工作。
关于作为特殊能力个人的基础EB-2分类，他主张其满足三项证据标准，即在其职业中拥有十年全职经验；高薪资或报酬；以及根据8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)、(D)和(F)分别规定的同行对其成就及对行业重大贡献的认可。SCOPS认定，尽管申请人通过满足六项标准中的三项满足了初步证据要求，但他未能证明其被认可为在其领域具有显著高于通常水平的专业能力。经重新审查，申请人未能确立作为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人获得基础EB-2分类的资格。
A. 由现任或前任雇主出具的证明信，显示该外籍人士在其被寻求的职业中拥有至少十年的全职经验。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)。 记录中包含一封来自[已隐去]公司副总裁的信函，证明申请人为联合创始人，并自1998年起担任其总裁兼CEO。虽然该信函表明申请人在企业高管管理方面有经验，但不符合该标准的字面规定，因为信函未说明其是否以全职身份工作了十年。申请人还提交了其2011-2013年、2016年、2018-2024年的表格W-2工资和税务报表，声称这些报表证明其在[已隐去]公司的全职雇佣关系。然而，这些报表详列了其工资和其他报酬，但未表明其雇佣为全职。由于所提供的证据未能证明其在被寻求的职业中拥有至少十年的全职经验，申请人未能确立其满足该标准的字面规定。本办公室撤回SCOPS的相反认定。
B. 证明该外籍人士已获得表明其特殊能力的薪资或其他服务报酬的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)。
为满足此标准，申请人提交了上述表格W-2工资和税务报表、其2018年至2023年的表格1040美国个人所得税申报表以及其会计师的信函。他还提交了薪资相关网站的打印件，显示明尼苏达州CEO 2024年的平均薪资数据。由于申请人除2024年外未提供任何比较信息，本办公室将基于申请人2024年的薪资和其他报酬来考量此标准的证据。
根据申请人2024年的表格W-2，其从[已隐去]公司获得的工资为93,000美元。其会计师的信函表明，2024年申请人从[已隐去]公司获得额外报酬653,321美元。根据薪资相关数据，2024年明尼苏达州CEO的平均薪资范围为120,000至166,668美元，外加25,000美元利润分享。基于此证据，申请人已表明其
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报酬显著高于2024年明尼苏达州CEO的平均水平，从而证明其特殊能力。基于上述理由，申请人已表明其满足此标准。
C. 同行、政府实体或专业或商业组织对其成就及对行业或领域重大贡献的认可证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)。
为满足此标准，申请人提交了一份证书，表明其于1996年获得美国小企业管理局颁发的小企业出口商年度奖。记录中包含一篇当地新闻文章以及来自一名美国众议院议员和一名美国参议员的信函，认可申请人因其作为小企业主的贡献及其对小企业的支持而获得该奖项。然而，证据表明该认可是针对其作为出口商的小企业贡献，而非该标准所要求的对其行业（肉类行业）的重大贡献。
记录中还包括申请人所在美国国内及国际肉类行业的客户和同事的来信，信中称其为有价值的肉类产品供应商和采购商，并详述了申请人为其业务所取得的具体服务和成果。其同事指出，申请人拥有广泛的美国国内及国际行业知识，并愿意探索和生产新的肉类产品，特别是识别和加工通常被视为废弃物和未充分利用的肉类项目，用于各种产品。申请人的同事赞扬其专业技能和经验，以及其所提供服务的成功，同时一般性地表示申请人对肉类和家禽行业作出了贡献。然而，他们并未表明申请人获得了对该行业或领域的成就和重大贡献的认可，而这正是该标准所要求的。因此，申请人未能证明其符合该标准，我们撤回SCOPS作出的相反认定。
D. 最终实质审查
申请人未能证明其至少符合8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)至(F)项下的三项证据标准。由于申请人未满足初始证据要求，我们无需进行最终实质审查，以确定证据整体是否表明其被认可为在科学、艺术或商业领域具有显著高于通常所遇水平的专业知识。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。尽管如此，即使我们不撤回这两项标准，我们同意SCOPS在最终实质审查中的结论。
经审查记录，我们同意SCOPS的结论，即申请人未能证明其作为肉类行业高管拥有显著高于通常所遇水平的专业知识。我们承认申请人是一位非常合格的肉类行业高管，拥有多年经验。他主要依赖其作为明尼苏达州小型企业创始人和CEO超过30年的经验。申请人的肉类行业同事和客户重视其专业知识和技能，以及他敏锐地通过新肉类产品解决美国国内及国际客户问题的能力，这使其客户受益。仅此不足以证明申请人符合特殊能力个人的资格。其同事和客户作出宽泛的
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陈述，且大多数讨论仅限于申请人如何使他们受益并帮助增加其收入，而非对肉类行业作出重大贡献。
如上所述，申请人因其作为小企业出口商的贡献而获得认可，但该认可并非因对肉类行业的重大贡献。此外，该认可并非针对近期贡献，而是来自1996年，距今近30年。虽然申请人的所得税申报表表明其业务对其有利可图，但证据并未基于其盈利能力表明其拥有显著高于肉类行业高管通常所遇水平的专业知识。记录并未表明申请人作为肉类行业高管拥有显著高于其行业通常所遇水平的专业知识。
III. 结论
申请人未能表明其为特殊能力个人，且其未主张其为高等学位专业人士。因此，记录中的文件未能证明其符合 underlying EB-2 分类的资格。
剩余问题是申请人是否证明豁免工作邀请要求、从而豁免劳工证要求符合国家利益。由于所认定的拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留申请人关于其国家利益豁免资格的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝审理上诉中的替代性问题）。
由于申请人未能证明其符合 underlying EB-2 移民分类的资格，其未能履行证明所寻求移民福利资格的举证责任。基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
