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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40283283 日期：2025年11月24日
对服务中心运营处决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名大豆加工行业的供应链管理者和企业家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人士资格，但她未能证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369, 375-76（AAO 2010）。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc.，26 I&N Dec. 537, 537 n.2（AAO 2015）。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(K)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须随后证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 884, 889（AAO 2016）提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，¹ 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人的拟议事业是成立一家公司，在大豆加工行业提供综合咨询服务以及结构化培训和认证项目。她表示，她“旨在通过减少浪费、改善资源利用和提高运营透明度，提升农业部门的绩效和可持续性”。
A. EB-2分类
申请人提交了其外国工业工程学位和学业成绩单，以及一份学历评估，说明其具有相当于美国工业工程学士学位的外国同等学历。她还提交了一封信函，显示超过五年的逐步提升经验。SCOPS认定申请人符合EB-2分类资格，即持有高级学位的专业人士。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，她是否符合资格并值得以国家利益为由豁免职位offer要求。
B. 实质价值与国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——侧重于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在某一特定领域具有国家或全球影响的事业，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响，可能具有国家重要性。同上。此外，例如，具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。同上，第889-890页。
在上诉中，申请人主张SCOPS在决定中错误适用了举证标准。除法律另有规定不同标准外，“优势证据”是
¹ 见Flores v. Garland，72 F.4th 85, 88（第五巡回法院2023年）（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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管辖移民福利请求的举证标准。见Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第375页。因此，“优势证据”是管辖国家利益豁免申请的举证标准。见一般性1 USCIS政策手册，E.4(B)，https://www.uscis.gov/policy-manual。尽管申请人声称她提供了“大量证据”以证明其符合国家利益豁免资格，但她并未进一步解释或指出SCOPS在驳回申请时适用了优势证据以外举证标准的具体情形。
经审查，本办公室认定申请人未能证明其事业具有国家重要性。例如，申请人强调其商业计划概述了其事业的潜在经济影响，但她未就其所用数字的依据提供充分解释或证据支持。然而，即使假设这些数字准确，申请人仍未证明其声称的就业和收入预测如何显示出雇用美国工人的重大潜力，或如何为她将开始运营的伊利诺伊州地区或全国带来其他重大积极经济效应。例如，尽管她预测运营第一年收入为530,000美元，到第五年增至2,200,000美元，但她未确立该数据的重要性，也未解释对地区或国家经济的益处如何达到Dhanasar所设想的“重大积极经济效应”水平。同上，第890页。此外，尽管商业计划声称她将在运营第一年雇用四名员工，到第五年增至15名员工，但她未证明这些数字的相关性，也未表明此类就业数字如何利用该地区大量劳动力，或如何在地区或全国层面实质性影响就业创造和经济增长。
申请人还指出，拟议事业将侧重于伊利诺伊州的经济萧条地区。然而，申请人提供的细节和文件很少，不足以充分证明其咨询服务如所称那样可能对伊利诺伊州经济萧条地区产生国家影响。尽管任何增加的业务活动都有可能在一定程度上积极影响经济，从而影响社会福利，但申请人未能就其拟议事业与任何可证明的经济或社会效应之间提供足够直接的关联，以确立其拟议事业的国家重要性。
此外，申请人提及来自~---------~的一封支持信，并称该信函的评估强调了申请人的“专业知识如何直接支持美国关键国家优先事项”，例如美国农业部（USDA）创新战略。然而，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的国家重要性。同上，第889页。相反，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍人士拟从事的具体事业”。同上。因此，尽管本办公室承认大豆加工行业很重要，但这一事实不足以确立其拟议事业的国家重要性。
她还提及来自~-----------~的一封推荐信，称赞其技能和知识，并讨论其在与其拟议事业相关工作中取得的成功记录，这更多涉及第二项要件。此外，尽管该信讨论了拟议事业及其声称的益处，但作者的意见在很大程度上是结论性的，并未充分
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解释申请人的工作将如何产生此类全国性重要影响。例如，该作者认为申请人的公司将“帮助美国工厂降低转化成本……提高工艺可靠性和效率……增强可持续性……并以精益方法培训劳动力，植入持续改进的文化，从而倍增长期收益。”但除这些概括性表述之外，该作者几乎没有提供任何解释或佐证证据，将申请人的公司与这些所称的益处、经济增长、行业范围的影响或其他实质性积极经济或社会效应直接联系起来。相反，该作者的观察更多依赖于对典型商业活动结果的概括，而非提供有证明力的信息，说明申请人的特定事业将如何具体实现这些结果，以及任何影响将如何充分延伸至申请人将直接服务的客户之外，从而达到全国性重要的水平。
此外，在上诉中，申请人提交了一封来自____ ______________工程管理教授的专家意见书。· USCIS可自行裁量，将大学、专业组织或其他来源作为证据提交的陈述用作咨询意见或专家证言。见Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，USCIS最终负责就外国国民的资格作出最终裁定。提交支持申请的专家信件并非资格的推定证据。Id.，另见Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论可根据相关性、可靠性和整体证明价值给予专家证言不同的权重）。在此，该专家意见书的许多内容对于申请人拟议事业的全国性重要而言缺乏相关性和证明价值。在论述Dhanasar框架的第一项要件时，该作者着重强调美国农业产业、特别是大豆部门的重要性，以及申请人作为工业工程师的经验将如何有益于美国。它还宽泛地声称申请人的事业将对就业、州和国家层面产生影响，并增进社会福利。此外，该作者强调申请人的拟议事业与包括美国农业部（USDA）和美国能源部的工业效率与脱碳战略在内的国家倡议相一致。然而，如上所述，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的全国性重要。Matter of Dhanasar at 889。在此，该信件未包含关于申请人事业的充分信息和解释，记录中也没有足够的佐证证据，以表明申请人在大豆加工行业的具体拟议工作在其领域具有更广泛的影响，或对我国产生达到全国性重要水平的实质性积极经济效应。
III. 结论
由于申请人未根据Dhanasar标准的第一项要件确立资格，我们无需处理其在其余要件下的资格，并在此予以保留。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出其所得结论所不必要的问题作出认定”）；另见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。举证责任在申请人，须以优势证据标准证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未做到这一点，因此，我们认定其未能以裁量方式确立国家利益豁免的资格。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本裁定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境情形的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
