行政上诉办公室 非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40161733
日期：2025 年 11 月 25 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名密码学研究人员及研究生，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免工作邀请要求符合国家利益。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得裁量性地豁免工作邀请要求，即符合“国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定，申请人基于从[已隐去]大学获得计算机科学硕士学位，符合作为高级学位专业人士的 EB-2 分类资格。上诉中的问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求符合国家利益。SCOPS 认定，虽然申请人依据 Dhanasar 分析框架的第二要素确立了资格，但其未能依据 Dhanasar 第一或第三要素证明资格。在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误描述、贬低或忽略了记录中的大量证据，该裁决使用了“含糊且令人困惑的分析”，并且若依优势证据标准审视，申请人已确立资格。
经重新审查并基于下文所述理由，本办公室撤回 SCOPS 关于 Dhanasar 第一和第二要素的认定，维持 SCOPS 关于第三要素的结论，并同意 SCOPS 的意见，即申请人未依据 Matter of Dhanasar 所设分析框架确立国家利益豁免资格。
A. 拟议工作同时具有实质价值与国家重要性
Dhanasar 框架的第一要素聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。同上。SCOPS 认定申请人确立了拟议工作的实质价值，但未确立其国家重要性。本办公室将撤回 SCOPS 关于申请人未确立拟议工作国家重要性的认定，并认定记录确立了申请人依据 Dhanasar 第一要素的资格。
申请人称其拟议工作是“优化和开发新的、最先进的密码学工具，以便为互联网应用构建私密且安全的通信协议，这些应用包括隐私保护机器学习系统、私密通讯软件和分布式账本”。申请人表示其目前正在[已隐去]攻读计算机科学与工程博士学位。
基于申请人打算从事与推进科学技术领域相关的工作的证据，本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人已确立拟议工作的实质价值。同上。
为支持其拟议研究工作具有国家重要性的主张，申请人提供了政府机构和办公室的报告，这些报告讨论了密码学领域以及密码学工具在增强数据隐私与安全方面的潜在用途，包括特定工具的潜在用途，例如基于属性的加密（ABE）和安全多方计算中的电路混淆，这是申请人打算研究的两种具体密码学方法。
例如，申请人提交了国家安全与技术委员会的报告《推进隐私保护数据共享与分析的国家战略》，该报告得出结论认为，需要开展研究以充分释放隐私保护数据共享与分析（PPDSA）技术的潜力，包括安全多方计算。作为密码学工具进步潜在影响的一个具体例子，记录中包含 2019 年美国众议院金融科技特别工作组听证会的记录，该听证会讨论了“金融科技”移动应用所涉及的隐私问题。具体而言，当前技术状况要求消费者“信任那些依据含糊隐私政策搜刮其敏感数据的渴求数据的应用”，但这些应用能够“访问、丢失、利用和滥用”这些原始用户数据，而密码学的进步有可能使消费者在能够享受移动银行和金融服务便利的同时，维护其银行、信用及其他财务数据的隐私。记录中还包含关于安全泄露成本上升以及隐私增强技术服务估值上升的文章和报告副本。最后，记录中包含证据表明，隐私增强技术、通信与网络安全以及分布式账本技术被列入国家科学技术委员会的關鍵与新兴技术清单。
基于记录中关于数据隐私与安全的国家重要性、以及研究和开发改进的密码学工具在推进数据隐私与安全方面的重大潜力的证据，本办公室认定拟议工作具有达到国家重要性水平的潜在前景影响。因此，本办公室撤回 SCOPS 关于申请人未确立拟议工作国家重要性的认定，并认定申请人已确立第一要素下的资格。
B. 申请人未证明其有能力推进该工作
在第二要素中，本办公室考虑该个人是否有能力推进拟议工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在此认定中，本办公室考虑的因素包括但不限于：该个人的教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。SCOPS 认定申请人已证明其有能力推进拟议工作。然而，基于下文所述理由，本办公室撤回该认定，并认定申请人未确立其依据第二要素的资格。
转向 Matter of Dhanasar 中为评估第二要素下证据所列举的因素，本办公室认定申请人的教育、技能和知识是支持其有能力推进拟议工作的积极因素。具体而言，申请人获得了与其拟议工作相关领域的硕士学位，其已发表的研究和同行评审服务表明其已发展出有助于继续研究 ABE 方案、电路混淆及密码学领域其他相关工具的技能和知识。然而，本办公室确实注意到，申请人在提交申请时尚未在其领域获得博士学位。关于申请人在相关或类似工作中的成功记录，本办公室认定证据似乎表明，申请人所参与发表的成果被独立研究人员频繁引用，其引用率相对于该领域其他人而言较高。
适用于 Dhanasar 框架第二要素的下一个因素是申请人的未来活动模式或计划以及实现拟议工作的任何进展。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。申请人主张其打算在加利福尼亚大学圣塔芭芭拉分校或类似雇主处谋求助理教授职位。在回应补件通知时，申请人进一步表示，在完成博士学位后，其将在[已隐去]大学开始博士后研究员职位，在那里其将“与全美各地机构的顶尖密码学专家启动新的研究合作”。申请人称这将是一至两年的任命，之后其计划谋求终身轨助理教授职位，并“建立一个独立研究小组，专注于开发保护隐私并最小化信息泄露的密码学技术”。在该陈述中，申请人还提供了其打算就拟议工作开始从事的两个研究项目的摘要。
虽然申请人声称已获得博士后职位并表示打算谋求助理教授的永久职位，但本办公室认定记录未能充分证明这些主张。首先，除申请人自己的陈述外，记录中不包含与该博士后职位相关的证据，例如工作邀请函或该职位的其他信息。因此，记录中没有证据支持申请人的主张，即在该职位上其将“与全美各地机构的顶尖密码学专家启动新的研究合作”。此外，申请人未提供与加利福尼亚大学圣塔芭芭拉分校或任何其他大学的任何联系或通信证据，以证明美国大学对申请人通过助理教授职位从事其拟议工作有兴趣或支持。
申请人寻求豁免工作邀请要求的国家利益豁免；因此，工作邀请证据并非批准的要求，根据案件具体情况，缺乏工作邀请在分析证据时也并非负面因素。然而，在本案中，申请人所称推进其工作的意图需要工作邀请，而申请人未提供寻求该就业的书面证据或为实现就业所采取的任何具体步骤。相比之下，Matter of Dhanasar 中的申请人已证明其受雇于某大学担任博士后研究助理，在该大学从事与其拟议工作相关的研究与开发，并打算继续这样做。见同上 at 891。因此，本办公室认定，记录中关于申请人未来活动模式或计划及其实现拟议工作进展的证据，不支持认定申请人有能力推进该工作。
Matter of Dhanasar 中列举的最后一个因素涉及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人有兴趣的证据。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在此，本办公室同样认定记录中的证据不能支持证明申请人有能力推进该工作。为支持该因素，申请人主张其研究得到了国家科学基金会、国防高级研究计划局“加密验证与评估信息安全计划”以及能源部国家能源技术实验室的资助。然而，本办公室认定该主张未得到记录的充分证明。
为支持该主张，申请人提交了其在[已隐去]期间合著的出版物副本，这些出版物的致谢部分表明研究得到了这些机构的资助或奖励。然而，记录未确立这些资助奖励的范围；例如，记录未显示申请人是否为其研究申请并获得该资助。相比之下，在 Dhanasar 案中，本办公室注意到申请人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助，具体而言，其发起或作为主要奖励联系人参与了若干资助提案，并且在许多资助中列为唯一研究人员。同上 at 893, Fn. 11。在此，本办公室无法确定申请人在获得该资助中的角色（如有），因此也无法确定该资助是否表明相关机构对申请人从事拟议工作有任何兴趣。记录中关于申请人获得美国政府机构资助的证据，似乎与 Matter of Dhanasar 中申请人所获资助在性质上并不相似。
并非每个从事过原创研究、发表过研究成果并提供过同行评审服务的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室必须审查 Matter of Dhanasar 中规定的因素，以确定例如该个人的教育、技能和成功记录、其未来活动模式或计划、其实现拟议工作的进展以及相关方产生的兴趣是否支持此类认定。同上 at 890。申请人在相关工作中的知识、技能和成功记录，如其教育、发表历史、引用记录和同行评审服务所证明的，是积极因素。然而，这些不足以克服缺乏证据证明申请人未来活动模式或计划、其实现该工作的进展或潜在投资者或其他相关实体兴趣的问题。在整体考虑记录后，本办公室认定申请人未证明其有能力推进拟议工作，并撤回 SCOPS 的相反认定。
C. 整体而言，豁免工作邀请要求是否有利于美国
第三要素要求申请人证明，整体而言，豁免工作邀请要求进而豁免劳工证要求将有利于美国。同上 at 890-91。在进行此分析时，本办公室可评估以下因素：鉴于该个人资格或拟议工作的性质，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设有其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每起案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：整体而言，豁免工作邀请要求进而豁免劳工证要求将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891。
在上诉中，申请人主张其工作对网络安全、数字通信、金融科技以及加强美国在隐私增强技术方面的技术领导地位“具有重大价值”。此外，申请人主张其拥有专业学位并有书面成功记录，且其贡献以及对密码学和隐私保护技术进步的紧迫国家利益。申请人称因此美国将从其贡献中受益，即使有合格的美国工人可用。最后，其主张获得劳工证将不切实际，因为[已隐去]大学不为其员工提供签证担保。
关于即使其领域在美国有合格工人，国家利益豁免是否仍有正当理由，申请人未证明其在密码学领域的技能、培训和经验具有如此价值，以致整体而言超过保护国家劳动力的国家利益。与 Matter of Dhanasar 中的申请人不同，本案申请人未证明在实现拟议工作方面有足够进展，或其在多次获得美国政府资助的研究中担任领导性角色。
关于获得劳工证是否不切实际，如上所述，申请人未提供文件证明其在[已隐去]大学的博士后职位存在或其内容。此外，申请人未主张其将在[已隐去]大学寻求永久职位。而且，虽然本办公室承认获得劳工证可能存在障碍，但根据上述分析，申请人未证明其依据 Dhanasar 第二要素有能力推进其拟议工作。此外，本办公室的先例裁决指出，为确立国家利益豁免资格，申请人必须超越仅显示其领域“显著高于通常遇到”的专业知识。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 886, n. 3。在此，申请人未证明在其职业生涯现阶段已达到该专业知识水平。因此，本办公室认定，综合来看，这些因素不能确立整体而言豁免工作邀请要求进而豁免劳工证要求将有利于美国。
基于这些理由，本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人未依据 Dhanasar 分析框架第三要素确立资格。
III. 结论
本办公室撤回 SCOPS 关于 Dhanasar 第一和第二要素的认定；经重新审查，本办公室认定申请人已确立拟议工作的实质价值和国家重要性，但未证明其有能力推进该工作。本办公室进一步认定申请人未依据 Dhanasar 第三要素确立资格。由于申请人未依据 Dhanasar 分析框架第二或第三要素确立资格，其不能作为裁量事项获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：
上诉驳回。
注意：本裁决构成此事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或属于其他不可入境或可驱逐情形的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
