美国公民及移民服务局
关于：40533630
行政上诉办公室非先例裁决
日期：2025 年 11 月 26 日
关于行政上诉办公室裁决的动议 I-140 表格，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名人工智能（AI）领域的博士生和研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。我们随后驳回了上诉。现本事项基于合并的重开与复议动议提交至本办公室。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回上述动议。
重开动议必须陈述新的事实并有书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。复议动议必须证明本办公室先前的裁决系基于对法律或政策的错误适用，且根据裁决时案卷中的证据该裁决是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。由于动议的范围限于先前的裁决，我们将仅审查本程序中的最新裁决。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)、(ii)。对于满足上述要求并证明符合所请求福利资格的动议，我们可以予以批准。见 Matter of Coelho, 20 I&N Dec. 464, 473 (BIA 1992)（要求新证据具有改变结果的可能性）。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
在先前裁决中，我们认定申请人已证明其作为持有高级学位的专业人士符合 EB-2 分类资格，并提供了充分证据证明其拟议工作具有 Dhanasar 第一项要素下的实质价值和国家重要性。但我们与 SCOPS 的裁决相反，认定案卷未能证明申请人有能力推进拟议工作。最后，在 Dhanasar 框架的第三项要素下，我们认定他未能证明整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。因此，我们认定他未能证明其作为裁量事项值得获得工作邀请要求的国家利益豁免。
在动议中，申请人质疑我们先前裁决的正确性。他主张，我们对是否有能力推进拟议工作的评估未遵循 Dhanasar 的指引，而是施加了新的要求。此外，申请人依据 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369 (AAO 2010) 主张，我们的裁决未适当权衡其提交的全部证据，因而偏离了优势证据标准。申请人还提交了新证据以支持其重开动议。他主张，在对案卷进行适当整体评估后，「优势证据清楚表明他满足了 Dhanasar 第三项要素的要求」。
经审查申请人在动议中的主张和新证据，我们认定他未能证明其符合 Dhanasar 第二项和第三项要素下的资格。我们将在下文逐项论述其在这两项要素下的资格。
I. 有能力推进拟议工作
Dhanasar 分析框架的第二项要素将关注点从拟议工作转向外籍人士本人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定申请人是否有能力推进拟议工作，我们考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
申请人持有相当于美国计算机工程硕士的学位，并正在[已隐去]攻读计算机科学与工程博士学位。他表示，获得学位后，他打算在加州理工学院（Caltech）谋求教授职位。在动议中，申请人主张，我们未适当考虑显示其在相关或类似工作中成功记录以及其领域内其他相关方对其工作兴趣的证据。他尤其着重于其在科学期刊或会议论文集中发表的论文、这些论文获得其他研究人员引用的情况、其同行评审经验、其参与由美国国家科学基金会（NSF）资助的研究项目的证据，以及两封推荐信。
[已隐去]（2024 年）获得了足够的引用，跻身计算机科学领域发表论文的前 10%。我们在先前裁决中指出，这三篇论文在 2024 年 9 月提交申请时分别获得 9 次、6 次和 2 次引用。在论述这些引用的意义时，我们认定「案卷未包含充分的证明性和佐证性证据」以支持申请人关于这些论文应被视为高被引的主张。
申请人主张，我们未讨论科睿唯安（Clarivate Analytics，InCites Essential Science Indicators）关于计算机科学领域基线引用率和百分位的数据。该数据于 2024 年发布，表明 2023 年发表的计算机科学论文中，至少获得 5 次引用的论文在同年度发表论文中排名前 10%。对于 2024 年发表的论文，至少获得 1 次引用的论文排名前 10%。然而，此类指标的「高度偏态」性质在这些数字中显而易见。例如，对于 2023 年发表的论文，前 1% 的出版物至少获得 19 次引用，前 0.01% 的出版物获得 139 次引用，而 50% 的论文至少获得 1 次引用。该数据表明，仅凭引用次数并不能有意义地将申请人的论文（分别获得 9 次和 6 次引用）与其领域内同期发表的普通论文的相对成功或影响力区分开来。因此，该数据未能证明特别强的引用记录，也未能以其他方式记录足以支持申请人关于其有能力推进其工作的主张的成功记录。
在动议中，申请人提交了其 2025 年 7 月的 Google Scholar 引用记录和 2025 年科睿唯安数据，以支持其主张，即他现在有五篇论文（分别获得 18 次、12 次、12 次、6 次和 5 次引用）在 2023 年和 2024 年发表的计算机科学出版物中排名前 10%。即使我们认定科睿唯安的指标具有说服力，动议中记录的这些后续引用也不能证明申请人在提交申请时的资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)、(12)。申请人还提交了 OpenAlex 作者指标，他声称该指标将其引用影响力和研究生产力与其他计算机科学研究人员进行了比较。根据该模型，申请人的「引用百分位」为 90.13%，「发表百分位」为 91.53%。该文件将「覆盖年份」列为「2015-2025」，并表明模型的输入基于申请人截至 2025 年 7 月的 Google Scholar 发表和引用记录。因此，该证据同样不能证明申请人在提交申请时的资格。同上。
无论如何，我们注意到所提交的文件几乎没有提供关于百分位如何计算的信息，也没有提供支持 OpenAlex 指标可靠性的其他证据。随附的 OpenAlex 网站摘录称其「汇总并标准化了来自许多其他优秀项目的数据」。然而，该网站未进一步解释其方法，也未就其来源或模型输入的可靠性、模型输出的可靠性或模型的预期用途提供任何保证。
动议中的新证据还包括 Lutz Bornmann 和 Werner Marx 在《Scientometrics》上发表的一篇文章，题为「如何有意义地评估在自然科学和生命科学领域工作的个体研究人员？基于引用百分位的方法建议」。该文章提出了用于资助和晋升或聘用决策的「如何评估自然科学和生命科学领域个体研究人员」的建议。作者指出，「在其学科领域内属于被引次数最多的 10% 的出版物通常被称为高被引或优秀」，并且「基于前 10% 的优秀指标」在「比较单个研究人员的科学表现时应给予最高权重」。虽然作者提出了研究表现文献计量分析的拟议方法，但案卷未表明其方法已被学术界接受和实施。此外，关于 Google Scholar 的引用信息，作者建议不要「使用 Google Scholar（GS）作为文献计量分析的基础。多项研究指出，GS 在研究评估方面存在诸多缺陷。」
我们将强引用记录的证据视为评估申请人在 Dhanasar 第二项要素下资格的积极因素。在此，基于上述理由，案卷未能证实申请人的主张，即其提交时的总引用率（28 次）或其个别出版物获得的引用次数反映了足以成为重要积极因素的成功记录或对其工作的兴趣水平。
我们还评估了引用的定性性质，以确定案卷是否证明围绕申请人工作存在积极的讨论或对其工作的采纳。此类证据在第二项要素下也可能是一个积极因素，特别是如果它表明该工作影响了其从事的领域。见一般性 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。案卷包含引用申请人已发表作品的其他研究人员论文的部分副本。申请人将这些描述为「显著引用」，并主张它们证明其工作已被「广泛赞誉和实施」。然而，引用的性质不足以证明围绕其研究工作存在显著的积极讨论，也未表明其研究在该领域被认为具有影响力。
例如，[已隐去]等人在其题为「[已隐去]」的文章中，将申请人 2018 年的文章与另外八篇描述「未来能源预测的各种方法」的文章一并引用。申请人的研究被列为描述「短期负荷预测方法」的三篇文章之一。作者除指出其认为所引用文章描述的方法「不完整」外，未对其研究作进一步说明。[已隐去]等人在其题为「[已隐去]」的文章中，将申请人的一篇文章与另一篇论文一并引用，以支持其关于不同建模方法「各自带有固有局限性」的陈述。虽然这些及其他摘录文章被作为对申请人工作的「显著引用」提交，但这些文章一般未将申请人的工作与其他被引论文区分或突出，也未表明作者显著依赖或采纳了该工作。单独及整体考虑，所提交的引用未表明申请人的工作在其领域内存在显著水平的积极讨论或采纳。
在动议中，申请人还主张我们先前的裁决忽视了其领域内专家的两封推荐信。来自[已隐去]助理教授 A-M- 博士的一封信强调了申请人「在移动设备方面的工作」，并论述了申请人开发的一种「Lyapunov 优化引导模型」，该模型「整体提升了移动设备的性能」，使手机「更高效且更适合长期使用」。他进一步指出，申请人的研究对「智慧城市发展和智能制造运营」具有意义。作者似乎指的是申请人 2018 年题为「[已隐去]」的文章，该文自发表以来六年间获得 10 次引用，而申请人本人并未声称该文是高被引出版物。M 博士的信未包含充分的细节，案卷也未包含佐证证据，以证实申请人的模型已被移动设备行业采纳或以其他方式影响了该领域。因此，案卷未能佐证其关于申请人因该领域对这一特定工作的兴趣而享有「研究领域不可替代的存在」的主张。
来自[已隐去]副院长、申请人多篇出版物的合著者 F-H- 博士的一封信，主要论述申请人研究领域的国家重要性，并简要概述了他们的一些联合研究项目。然而，该信未提供申请人如何有能力推进其工作的具体例子，也未得到关于其所称研究成就和影响力的独立证据的充分佐证。例如，H 博士描述了申请人使用樽海鞘群算法改进云计算任务调度，并指出该工作带来了「更好的资源利用率和更高的性能」，并使「亚马逊和谷歌等行业领导者」受益。他进一步指出，申请人开发以学生为中心的个性化学习框架以推进本科机器人教育，「显著改善了机器人教育」。虽然案卷显示申请人基于这些研究项目合著了两篇出版物，在提交时累计获得 15 次引用，但案卷未提供支持 H 博士主张的证据，即申请人的工作引起了亚马逊和谷歌的兴趣或使其受益，或其学习框架已被开设本科机器人课程的机构采纳。
在动议中，申请人进一步主张，我们错误地忽视了显示其参与由美国国家科学基金会（NSF）资助的研究项目的证据，理由是他未证明自己是资助资金的主要受助人或接受者。他坚持认为，参与受资助的研究「既是成功的标志，也反映了未来活动的计划」，并主张我们通过要求证明他是主要资助接受者而施加了新的证据要求。
我们同意，资助证据并非证明申请人有能力推进其工作的具体要求，尽管申请人获得联邦、州或地方政府实体的奖励或资助的证据可以作为评估某人是否有能力推进拟议工作的积极因素。见一般性 6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.5(D)(3)。此外，正如 Dhanasar 案中的情况，申请人在资助文件中被列为主要或唯一研究人员的证据可以作为表明对其工作兴趣的积极因素。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。在此，证据显示 NSF 对申请人参与的研究项目有兴趣，但未包含关于这些资助或申请人个人贡献的充分信息。申请人认为，任何参与受资助研究的研究生都应满足其证明成功记录的责任。然而，USCIS 逐案裁决每份申请，一个人对某项工作越不可或缺，其证明有能力推进该工作的案件就越强。见一般性 6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.5(D)(3)。鉴于申请人主张 NSF 资助也可作为其「未来活动计划」的证据，询问其是否为资助的具名接受者是合理的。
上述讨论的证据表明，在攻读博士学位期间，申请人发表并展示了与其拟议工作相关的研究，且这些出版物已被其他研究人员在其自身工作中引用。我们认识到，研究必须为特定领域的知识库增添信息才能被接受发表、展示和获得学术认可，但并非每一位进行了原创研究并发表的人都会被认定有能力推进其拟议工作。在根据第二项要素作出裁定时，我们考虑所有相关因素，包括申请人与拟议工作相关的未来活动计划、实现拟议工作的进展，以及其他相关方对其工作的兴趣。在此，申请人未能充分证明其已发表的工作例如影响了其领域、产生了大量积极讨论，或以其他方式表明其构成推进其研究的成功记录或进展。
在动议中，申请人主张我们先前的裁决未论述显示其担任其领域学术出版物同行评审人的证据。案卷显示他曾担任其领域多家期刊的同行评审人，在提交时至少审阅了十份稿件。申请人坚持认为，「同行评审记录是杰出能力的证据，更不用说仅仅是有能力推进其拟议工作」，并援引 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv) 关于杰出能力外籍人士的证据要求。申请人不能通过声称其提供了满足适用于不同移民分类要求的证据来满足 Dhanasar 第二项要素。此外，其关于同行评审服务本身即是「杰出能力证据」的主张是对杰出能力移民分类要求的过度简化，进一步讨论超出本裁决的范围。我们承认，同行评审人必须具备其进行评审所在领域的知识和技能。但申请人未表明其迄今为止参与广泛同行评审过程的数量或质量如何代表类似工作中的成功记录、其未来活动计划的证据、实现拟议工作的进展，或相关实体或个人对其工作的兴趣或支持。
同样，申请人还指出其担任其领域一次会议[已隐去]技术分会主席的证据，作为其在 Dhanasar 第二项要素下主张的支持。该证据附有另一次会议[已隐去]发布的「分会主席指南」，但他未提供[已隐去]会议发布的分会主席指南。此外，案卷未包含关于该会议分会主席遴选过程的信息。因此，证据不足以证明该角色表明了对申请人拟议工作的兴趣，或表明其在推进其工作方面的成功记录。
关于申请人的未来活动模式或计划，我们在先前裁决中指出，申请人提交了其正在进行的研究的计划，包括继续在期刊和会议上发表其研究的计划。申请人在其申请、随附的劳工证（ETA 9089 表格）及其个人陈述中表示，他将在[已隐去]完成博士学位期间推进其拟议工作，然后谋求加州理工学院的教授职位。我们注意到，申请人未提供加州理工学院或任何其他雇主的工作邀请，也未以其他方式提供潜在雇主、客户、用户、投资者或其他对拟议工作感兴趣的相关实体或个人有兴趣的证据。
在动议中，申请人强调，符合国家利益豁免资格的外籍人士明确不需要工作邀请，我们对其缺乏工作邀请的强调不应压倒其为证明 Dhanasar 第二项要素下资格而提供的「大量证据」。申请人还解释称，他提出了长期就业计划，以反映其在美国获得合法永久居民身份时合理将担任的职位类型。最后，他援引其此前作为软件工程师和大学讲师的海外就业经历，指出他「过去获得就业几乎没有困难」，因此他有能力找到允许其推进拟议工作的职位。
我们注意到申请人澄清，尽管其此前有相反陈述，他并不计划在完成博士学位后立即谋求大学教授职位。然而，对于不打算自雇的申请人，USCIS 认为工作邀请或与潜在雇主的沟通虽非必需，但与证明该人打算开展工作的情形或能力以及该计划的可行性相关。见一般性 6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.5(D)(3)。此外，虽然工作邀请并非必需，但我们可以合理期待一份描述该人打算如何在美国继续其拟议工作的计划、反映可行财务支持计划的文件，以及与该人将如何推进拟议工作及佐证与拟议工作相关预测有关的其他证据。同上。
在此，申请人除声明其将在某个未指明日期完成博士学位并最终在美国顶尖大学获得教授职位外，未提供任何关于其将如何推进其工作的解释或证据。申请人关于其过去能够获得就业的保证不能作为与拟议工作相关的未来活动详细提案或计划的证据，也不足以证明其有能力推进该工作。在缺乏关于资助、潜在雇主兴趣的充分证据，或其在获得博士学位后为支持其计划研究而采取的其他步骤的证据的情况下，申请人未能证明其计划使其有能力推进拟议工作。
申请人的知识、技能以及在相关工作（如其发表记录、引用记录和其他研究人员的推荐信所示）中的成功记录是积极因素。然而，这些不足以克服以下证据缺失：未来活动模式或计划的证据缺失、关于其能够从事拟议工作的能力的具体细节缺失，以及证明潜在用户、雇主或其他相关实体兴趣的证据缺失。在考虑 Dhanasar 分析框架第二项要素下的相关因素以及申请人在动议中的证据和主张后，我们认定他未能证明其有能力推进其拟议工作。
II. 豁免有利于美国
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免工作邀请要求进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行此分析时，我们可以评估以下因素：鉴于该个人的资格或拟议工作的性质，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。
我们在先前裁决中权衡了这些因素，并解释了我们的结论，即申请人未能证明：其获得工作邀请或取得劳工证将不切实际；对其贡献的需求足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序；或其在美国人工智能领域的技能、培训和经验具有如此价值，以致整体而言超过通过劳工证程序保护美国劳动力的国家利益。
在动议中，申请人未直接回应我们关于第三项要素的认定，而是依据 6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.5(D)(4)，该指南提供了适用于 STEM 领域高级学位人士提交的申请的具体指引。申请人强调，在评估第三项要素时，我们本应认定以下事实组合为强有力的积极因素：
该人拥有 STEM 领域的高级学位，尤其是博士学位；
该人将从事推进关键和新兴技术或其他对美国竞争力重要的 STEM 领域的工作；以及
该人有能力推进具有国家重要性的拟议 STEM 工作。
该政策指引指出，当工作有潜力支持美国国家安全或增强美国经济竞争力，或当申请得到有兴趣的美国政府部门信函支持时，该人进入美国的利益「尤其重大」。同上。
在此，案卷未证明申请人拥有 STEM 领域的博士学位。此外，基于上述理由，案卷未证明其有能力推进拟议的 STEM 工作。最后，案卷未包含具体证据表明申请人的拟议工作有潜力支持美国国家安全或增强经济竞争力，也未得到有兴趣的美国政府部门信函的支持。因此，他未能证明我们对第三项要素的认定系基于对上述 USCIS 政策指引的错误适用。申请人负有责任证明支持批准豁免的因素超过支持工作邀请要求进而劳工证要求的因素。在此，申请人未能满足该责任。
III. 结论
尽管申请人提交了额外证据以支持重开动议，但他未能证明批准工作邀请要求的裁量性豁免将符合国家利益。在复议动议中，申请人未能证明我们先前的裁决系基于裁决作出时对法律或政策的错误适用。因此，上述动议将被驳回。8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
裁定：
重开动议予以驳回。
进一步裁定：
复议动议予以驳回。
通知：非法居留或存在其他不可入境或可驱逐情形的外籍人士，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条被启动遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其失去未来签证或其他移民福利的资格。
