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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34873449 日期：2024年11月27日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机科学研究人员，寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对此EB-2分类所附工作要求及劳工证的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所需的工作要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将支持上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。由于该分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此须另行证明豁免工作要求符合国家利益。
该法第203(b)条规定了这一递进框架：
(2) 属于持有高级学位的专业人士之外国人或具有特殊能力之外国人。
(A) 一般规定。——签证应提供给……合格移民，即持有高级学位或同等学历的专业人士，或因其在科学、艺术或商业方面的特殊能力，将
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在预期上实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或美国福祉，且其科学、艺术、专业或商业方面的服务由美国雇主寻求之外国人。
(B) 工作要求的豁免——
(i) 国家利益豁免。……[司法部长]在司法部长认为符合国家利益时，可豁免(A)项关于外国人在科学、艺术、专业或商业方面的服务须由美国雇主寻求的要求。
虽然该法及相关法规均未界定“国家利益”一词，但本办公室在先例决定Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889中确立了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，在申请人确立EB-2分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，前提是申请人证明：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质性价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟从事的事业；以及(3) 权衡之下，豁免工作要求从而豁免劳工证将有利于美国。同上。
第一项要件——实质性价值和国家重要性——聚焦于该外国国民拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。
第二项要件将焦点从拟从事的事业转向该外国国民。为确定其是否处于有利地位以推进拟从事的事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：个人的教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟从事事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。
第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作要求从而豁免劳工证将有利于美国。在进行此分析时，USCIS可评估如下因素：鉴于该外国国民的资格性质或拟从事的事业，该外国国民获得工作机会或申请人获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍将从该外国国民的贡献中受益；以及该外国国民贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。在每一案件中，所考虑的因素
¹ 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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综合起来必须表明，权衡之下，豁免工作要求从而豁免劳工证将有利于美国。²
二、分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。³ 唯一需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免工作要求从而豁免劳工证将符合国家利益。
提交申请时，申请人是I 4的博士生。基于下述理由，本办公室认定申请人已依据Dhanasar中确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。
A. 拟从事事业的实质性价值和国家重要性
申请人表示，其拟从事的事业是“提高流处理、大数据系统和机器学习系统的生产力、可靠性和成本效益，以推进这些系统在医学、金融、交通和国家安全领域的性能、可扩展性和效率。为推进这一事业，[他]将利用[他]在算法开发、系统性能分析、分布式系统和流处理方面的丰富经验。”申请人表示，他将在I 攻读计算机科学博士学位期间“继续从事[其]拟从事的事业”。在回应审理主任补件通知的声明中，申请人详细阐述了其事业，称除其他事项外，他计划“开发新颖的算法和框架，以优化资源分配并降低流处理系统的能耗”。他进一步表示，“[他]研究的另一个主要重点将是设计能够实现高效协作机器学习和数据分析同时确保数据隐私的系统。”
记录中包含申请人同事的支持信，描述了其研究某些方面所带来的益处。例如，一位推荐人表示，申请人“开发了一种客户端选择算法，使用真实世界数据集显著加快了联邦学习（FL）技术的训练时间，克服了统计和系统异构性，使得能够使用大量数据更快地训练机器学习模型”，并表示该项目已获得“该领域多个独立研究团队的显著认可”。另一位推荐人表示，若无申请人“关于流状态存储基准测试和评估的研究”，他们的项目将无法实现。
为满足国家重要性要求，申请人必须证明其工作的“潜在预期影响”。上述支持信还讨论了申请人拟从事的工作如何促进数据流技术的发展，并且正如瑞典 的助理教授I 博士所指出的，“基于云的数据流服务是许多美国企业运营的重要组成部分
² 关于这三项要件的详细阐述，参见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。 ³ 申请人于2021年从______获得计算机科学理学硕士学位。 4 由于申请人申请豁免工作要求，其无需拥有来自特定雇主的工作机会。
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以及构成该国经济支柱的行业”，因此，“减少……低效现象至关重要”，并得出结论认为申请人的研究是“必要的”。此外，申请人提交的文件表明，其拟议工作的益处对该领域具有更广泛的影响，因为研究结果通过计算机科学会议和出版物传播给该领域的其他人。在回应审理主任的补件通知（RFE）时，申请人提供了文件，表明在其提交申请至回应补件通知期间，其出版物的引用次数从50次增加到69次，并且还提供了一张地图，表明其出版物已被来自美国各地以及世界各国的研究者引用。此外，正如上诉中所主张的，申请人的领域被列入国家科学技术委员会发布的《关键和新兴技术清单》。由于申请人已证明其拟议工作既具有实质性价值又具有国家重要性，我们认定其满足Dhanasar框架的第一项要件。5
B. 权衡认定豁免对美国之益处的各项因素
如上所述，第三项要件要求申请人证明，总体权衡之下，豁免工作邀请要求从而豁免劳工证要求将对美国有益。作为一名研究人员，申请人在计算机科学领域拥有丰富的经验和专业知识。记录还表明，在改进流媒体系统和机器学习方面的研究进展带来了广泛益处。此外，申请人已证明其在推进计算机科学研究和发展有效方法方面过往取得的成功。基于申请人在成功的研究与开发工作方面的过往记录以及该工作对推进美国计算机科学利益的重要性，我们认定其贡献具有如此价值，以至于即使假定其他合格的美国工人可用，总体权衡之下，这些贡献仍将对美国有益。
III. 结论
申请人已满足Dhanasar分析框架中规定的三项要件。我们认定其已证明自己有资格且经自由裁量实质上应获得国家利益豁免。
裁定：上诉获支持。
5 审理主任的决定认定申请人已证明其处于有利地位以推进其拟议工作，我们对此表示同意，故无需在此进一步论述该事项。其已证明满足Dhanasar框架的第二项要件。
