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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：23133591 日期：2022年11月29日
德克萨斯服务中心决定的认证
表格 I-140，专业人员的移民申请
申请人寻求聘用受益人担任会计师。申请人请求将受益人归类为第三优先职业移民类别的专业人员。移民与国籍法（本法）第203(b)(3)(A)(ii)条，8 U.S.C. § 1153(b)(3)(A)(ii)。这一基于就业的“EB-3”类别允许美国雇主为拥有学士学位的专业人员担保，以申请合法永久居民身份。
在最初批准申请后，德克萨斯服务中心的审理主任撤销了申请的批准，认定申请人未能证明其有能力向受益人支付所提供的工资，或证明其工作邀请是真实的。申请人对撤销提出上诉，我们撤回了审理主任的决定，并将此事发回重审，以审议受益人是否有资格参与撤销程序。1
审理主任向申请人和受益人均发出了新的撤销意向通知，仅受益人作出了回应。审理主任再次撤销了申请的批准，认定记录未能证明申请人是提交劳工证的实体的权益继承人，或证明其向受益人提出了真实的工作邀请。他根据我们的发回重审命令将其决定认证至本办公室进行审查。见 8 C.F.R. § 103.4(a)(1)。
在这些程序中，申请人有责任以优势证据标准证明其符合所请求福利的资格。本法第291条，8 U.S.C. § 1361；Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。行政上诉办公室（AAO）对本案中的问题进行重新审查。见 Matter of Christo's Inc.，26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将维持审理主任撤销申请批准的决定。
I. 受益人作为受影响方
受益人通常不能在签证申请程序中提出上诉或动议。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(iii)(B)（将签证申请的受益人排除在“受影响方”之外）。然而，美国公民及移民服务局（USCIS）将受益人视为受影响方，如果他们有资格根据本法第204(j)条，8 U.S.C. § 1154(j)，进行“转换”并适当地提出请求。见 Matter
1 受益人通常不能在签证申请程序中提出上诉或动议。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(iii)(B)。
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of V-S-G- Inc.，已采纳决定 2017-06，*14 (AAO 2017年11月11日)。“当USCIS已评估请求并确定受益人在撤销意向通知（NOIR）或撤销通知（NOR）发出之前确实有资格转换时，受益人的转换请求是‘适当的’。”USCIS政策备忘录 PM 602-0152，《关于在 Matter of V-S-G- Inc. 之后向AC 21受益人发出I-140批准被撤销的通知及出庭资格的指导》5（2017年11月11日），https://www.uscis.gov/legal-resources/policy-memoranda。因此，当USCIS作出受益人符合转换资格的有利裁定时，受益人即成为撤销程序中具有法律出庭资格的“受影响方”。同上。
在本案中，受益人于2007年9月8日提交了表格 I-485，即登记永久居留或调整身份的申请。在2015年4月21日的信中，受益人通知USCIS其请求将其就业转换至其自己的公司，该公司成立于2008年5月27日。2 审理主任的新NOIR日期为2020年7月27日，发给了申请人和受益人。审理主任基于USCIS“对转换请求的有利裁定”向申请人和受益人发出了决定。因此，受益人在这些撤销程序中被视为受影响方。
I. 基于就业的移民
基于就业的移民通常遵循三步程序。为了永久填补美国的一个职位并聘用外国工人，潜在雇主必须首先获得美国劳工部（DOL）的认证。见本法第212(a)(5)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)。DOL的批准表明没有足够的美国工人能够、愿意、合格且可用来填补该职位。同上。劳工证还表明，雇用外国国民不会损害从事类似工作的美国工人的工资和工作条件。同上。
如果DOL批准了某个职位，雇主接下来必须将经认证的劳工申请连同移民签证申请一起提交给美国公民及移民服务局（USCIS）。见本法第204条，8 U.S.C. § 1154。除其他事项外，USCIS考虑受益人是否符合经认证职位的要求以及所请求的移民签证分类。如果USCIS批准了申请，外国国民最终可以申请海外移民签证，或者如果符合资格，在美国调整身份。见本法第245条，8 U.S.C. § 1255。
根据授予移民身份的法律框架，任何希望并打算雇用根据本法有权获得移民分类的外国人的美国雇主均可提交分类申请。本法第204(a)(1)(F)条，8 U.S.C. § 1154(a)(1)(F)；见 8 C.F.R. § 204.5(c)。此类申请必须附有DOL的劳工证。见本法第212(a)(5)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)；另见 8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(i)。申请人必须打算按照随附劳工证的条款和条件雇用受益人。见 Matter of Izdebska，12 I&N Dec. 54, 55 (Reg'l Comm'r 1966)（确认拒绝，因为与随附劳工证相反，申请人不打算按照劳工证的条款雇用受益人）；另见 Matter of Sunoco Energy Dev. Co.，17 I&N Dec. 283, 284 (Reg'l Comm'r 1979)（根据 20 C.F.R. § 656.30(c)(2) 确认申请被拒，因为劳工
2 受益人的就业转换请求是在审理主任于2015年发出第一份NOIR后一个月提交的。受益人的公司于2008年5月申请人被行政解散后10天成立。
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证未在预期的就业地理区域内保持有效）。由于提交劳工证为任何后续基于该劳工证的移民申请确立了优先日期，申请人必须证明工作邀请在优先日期时是现实的，并且该邀请在此后的每一年都保持现实，直到受益人获得合法永久居留权。见 Matter of Great Wall，16 I&N Dec. 142 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。3
劳工证仅在所载明的“特定工作机会”方面保持有效。20 C.F.R. § 656.30(c)(2)。在某些情况下，如果申请人是原始劳工证雇主的权益继承人，申请人可以依赖为另一商业实体批准的劳工证。见 Matter of Dial Auto Repair Shop, Inc.，19 I&N Dec. 481 (Comm'r 1986)。根据 Matter of Dial Auto 确立权益继承人关系是一项三部分测试。首先，申请继承人必须充分描述并记录转让前雇主全部或相关部分所有权的交易。其次，申请继承人必须证明工作机会与劳工证上最初提供的工作机会相同。第三，申请继承人必须以优势证据标准证明其在所有方面均有资格获得移民签证。同上。
本法第205条，8 U.S.C. § 1155，规定国土安全部部长可以“出于良好和充分理由，撤销任何申请的批准。”根据法规，该撤销权被授予任何有权批准移民签证申请的USCIS官员，“当撤销的必要性引起[USCIS]注意时”。8 C.F.R. § 205.2(a)。USCIS必须在进行书面撤销通知之前，向申请人发出其意图撤销先前申请批准的通知，并提供提交反对证据的机会。见 8 C.F.R. § 205.2(b) 和 (c)。撤销意向通知（NOIR）“只有在存在‘良好和充分理由’且通知不仅包括拟采取行动所依据事实的具体陈述，还包括支持性证据的具体陈述时，才是适当发出的。”Matter of Estime，19 I&N Dec. 450, 451 (BIA 1987)。根据 Matter of Estime，“在确定发出撤销意向通知的‘良好和充分理由’时，我们询问在通知发出时的记录证据，如果未经解释和反驳，是否会因申请人未能履行其举证责任而 warrant 拒绝。”同上。
II. 分析
A. 程序历史
在将决定认证提交给我们时，审理主任得出结论认为，该申请的批准应予撤销，因为记录未能证明申请人是劳工证雇主的权利继受人，且记录未能证明存在真实的职位邀请。申请人和受益人均已被告知有机会提交书面论证意见或其他书面陈述以供考虑。受益人提交了一份陈述和额外证据，以及已在记录中的证据副本。我们基于下述理由同意审理主任的意见，因为申请人未充分描述和记录转让全部或相关部分
3 USCIS仅在确定申请中所述事实（该申请包含劳工证）真实且外籍工人符合所寻求福利的资格时，才须批准基于就业的移民签证申请。该法第204(b)条，8 U.S.C. § 1154(b)。
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前雇主所有权的交易。此外，提出申请的继受人未证明该职位机会与劳工证上最初提供的全职会计职位相同。
所提供会计职位的 underlying 劳工证于2006年7月28日提交，并在ETA Form 9089（永久就业认证申请）Part C中列明了以下关于雇主的信息：
C.1 雇主名称 I C.5 员工人数 5 C.6 开始营业年份 1981 C.7 FEIN（联邦雇主识别号） I
Form I-140于2007年9月8日提交，并在Form I-140的Part 1和Part 5中列明了以下关于申请人的信息： 1 公司或组织名称 I
- 2 当前员工人数 1
- 2 成立日期 06/01/1981
1 IRS税号 I
Form I-140包含一份题为“Addendum to I-140”的附件，其中声明：
申请人于2006年重组为公司形式，并被分配了新的雇主识别号。然而，基于以下理由，必须将其视为同一实体或以下主体的权利继受人：1）________的所有者选择为S Corporation提交2006年联邦纳税申报表；2）除选择S Corporation外，业务的所有权和运营未发生变化；3）申请人承继了________的全部权利、义务、责任和资产。
申请中包含了2006年美国国税局IRS Form 1120S（S Corporation美国所得税申报表），其中将________________认定为一家于2006年1月1日成立、FEIN为________的S Corporation。申请中还提交了________的2005年IRS Form 1040（美国个人所得税申报表），其中将________认定为________的唯一所有人，FEIN为________。
在2015年3月25日的初始NOIR中，审理主任通知申请人名称、FEIN、成立日期和公司结构方面存在不一致之处，并指出记录未证明申请人是原劳工证雇主的权利继受人。审理主任进一步指出，佐治亚州州务卿网站将I-140申请人列为于2008年5月18日被行政解散。审理主任还指出了其他不一致之处，这些不一致“本应在申请获批时促使进一步调查”，包括：
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- 申请人的地址，也是受益人将工作的地址，是一个住宅地址。
- 劳工证Part K未列明受益人的任何工作经验，这与2007年7月3日签署并随受益人Form I-485提交的Form G-325A（履历信息）相矛盾，该表列明自2003年9月起，受益人在其自己的公司________担任总裁。
针对2015年NOIR，申请人提供了其股东________的一封信。在信中，________解释说，他和配偶从1981年至2006年经营________，他担任会计，配偶担任办公室经理和簿记员。他表示，2006年他首次意识到其配偶被列为该业务的唯一所有人，因此他于2006年2月22日以________的名义将该业务注册为S Corporation。他主张，在2006年7月28日提交劳工证时，________仍以独资企业形式运营，且________当时并未运营，尽管他已在五个月前注册了该业务。他主张________是权利继受人，“因为它确实承继了________的全部权利、义务、责任和资产”。他表示，唯一的变化是“业务从独资企业转让为公司企业”，且申请人“在同一地点向相同客户提供相同的会计服务”。
________还解释说，该业务于2008年被列为行政解散，是因为他未向佐治亚州州务卿提交申请人的年度注册。尽管他支付了费用以恢复该业务，但他不知道为何公司状态从未更新。他主张申请人持续运营至2012年9月他退休时。4 关于员工人数和营业地址，________表示他在2006年有“2-3名按1099表支付报酬的兼职员工”，且员工在他家的地下室工作，该地下室被改建为办公空间。________还表示，他“因错误而遗漏”了受益人在劳工证上的先前工作经验，因为该职位不要求工作经验且受益人“已经符合资格”。
在原始NOR中，审理主任表示“USCIS不会进一步以权利继受人方面作为撤销依据提出异议”。然而，他得出结论认为，申请人未证明其自优先日期起在其运营的每一年都有能力向受益人支付所提供的工资。审理主任还得出结论认为，记录中的不一致和差异“使所提供信息的可靠性受到质疑，包括职位邀请的合法性”。他表示，他无法被说服认为________作为一名会计，不知道该业务的所有权结构。他还指出，________关于申请人雇用了五名个人（包括他和其配偶）的主张未得到记录支持。他进一步指出，不准确的员工人数报告和遗漏的先前工作经验
4 如上所述，尽管________于2012年退休，但受益人直到2015年4月（即申请人收到第一份NOIR之后）才请求转移到另一雇主。
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在劳工证上，“将是[DOL]在劳工证过程中考虑的相关信息”。5
在2020年7月27日的新NOIR中，审理主任再次提出权利继受人问题，以及申请人支付所提供工资的能力和先前指出的不一致之处。申请人未对2020年NOIR提交答复。在受益人的答复中，他表示USCIS被禁止以权利继受人问题作为撤销依据重新审查。6
受益人表示，不应以权利继受人为由撤销申请的批准，因为审理主任“同意不再提出该问题”。他表示，他无法进一步处理继受关系，因为他无法联系到申请人的所有人________，且未提交证明继受关系的新证据。他还表示，审理主任“任意且带有偏见地解释事实[以得出结论]认为我从未打算为申请人工作，且不存在真实的职位邀请”。
B. 权利继受人
如上所述，根据Matter of Dial Auto确立权利继受关系是一项三部分检验。第一，提出申请的继受人必须充分描述和记录转让前雇主全部或相关部分所有权的交易。第二，提出申请的继受人必须证明该职位机会与劳工证上最初提供的相同。第三，提出申请的继受人必须通过优势证据标准证明其在所有方面均符合移民签证资格。Matter of Dial Auto Repair Shop, Inc., 19 I&N Dec. at 481。
尽管审理主任在初始NOR中表示他“不会进一步以权利继受人方面作为撤销依据提出异议”，但审理主任并未被禁止在发回重审时提出该问题。在我们的上诉决定中，我们指示审理主任审查整个记录并作出新决定。在新的NOIR中，审理主任适当通知了必须确立权利继受关系。新的NOIR已发送给申请人和受益人，并提供了处理该问题的机会。
在此，记录表明申请人与劳工证雇主是不同的实体，具有不同的FEIN和不同的公司结构。记录还显示，劳工证雇主成立于1981年，申请人成立于2006年2月22日，且申请人于2008年5月16日被行政解散。7 这些事实并无争议。
5 ETA Form 9089的K部分要求雇主“列出外籍人士在过去3年内担任的所有职位。同时列出使该外籍人士符合雇主寻求认证的职位机会的任何其他经历。” 6 他还称USCTS不应向申请人发出新的NOTR，因为这违反了我们发回重审的上诉裁决中的指示，我们在该裁决中指示审理主任向受益人发出新的NOTR。然而，法规要求必须给予申请人NOTR通知和回应的机会。见8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)。在Matter of V-S-G-中，我们指出原申请人仍是法规下的受影响方，并声明“我们将推定原申请人对参与未来程序的潜在利益，并继续允许其参与行政程序。”Matter of V-S-G- Inc., Adopted Decision 2017-06。 7 如果申请人不再经营，则不存在支持申请的真实善意工作机会。
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提出申请的承继人必须充分描述并记录转让前雇主全部或相关部分所有权的交易。在此，[已隐去]于2006年7月28日提交了劳工证，即[已隐去]1-140申请成立后五个月。该申请于2008年10月8日获批，即据称的承继公司[已隐去]被行政解散后三个月。记录中不包含支持[已隐去]主张的证据，即独资企业[已隐去]在提交劳工证时仍然存在，以支持有效提交的劳工证。记录中也不包含证据表明该独资企业在[已隐去]注册成立之后、但在其开始运营之前继续存在。根据记录，[已隐去]最后一次以独资企业身份提交纳税申报表是2005纳税年度。记录中不包含[已隐去]2006年的纳税申报表，或其他证据表明其在2006年提交劳工证以构成有效工作机会基础时的任何时间继续经营。记录中也不包含支持[已隐去]陈述的证据，即据称的承继人[已隐去]在提交劳工证时并未运营，尽管其已在五个月前注册成立。8 尽管[已隐去]主张业务运营是连续的，且将业务转让给公司不需要任何文件，但他未解释为何据称以两种不同结构同时经营其业务，或为何据称的承继人[已隐去]在注册成立后并未立即运营，甚至五个月后提交劳工证时也未运营。因此，我们认定记录未充分描述并记录转让所有权的交易
提出申请的承继人必须证明工作机会与劳工证上最初提供的工作机会相同。记录中不包含证据记录[已隐去]实际开始运营的时间，或公司注册证书签发后开始运营所需的额外步骤。[已隐去]延迟运营超过五个月，与[已隐去]关于业务唯一变化是从独资企业变为公司的陈述相矛盾。由于申请人未记录独资企业[已隐去]在提交劳工证时已全面运营，或[已隐去]据称的承继人[已隐去]在申请整个审理期间已全面运营，提出申请的承继人未能证明工作机会与劳工证上最初提供的全职会计师职位形式的工作机会相同。
提出申请的承继人必须以优势证据证明其在所有方面均符合移民签证资格。如上所述，记录中不包含支持[已隐去]主张的证据，即其在2008年被行政解散后继续经营承继业务。尽管他提供了向佐治亚州州务卿开具的支票副本，主张该支票是2009年恢复公司状态的付款，但他未解释如何在未确认恢复的情况下继续经营业务，或为何该州网站未
8 我们注意到DOL处理劳工证过程中的公司变更，要求雇主在招聘时使用其当时的法定名称进行招聘，并在提交时以其当时的法定名称提交劳工证。见DOL，外国劳工认证办公室，“OFLC常见问题与解答”，https://www.foreignlaborcert.doleta.gov/faqsanswers.cfm#q!143（2022年11月28日访问）。在此，劳工证表明招聘于2006年2月进行，即[已隐去]注册成立前几天。然而，记录中不包含证据解释为何在提交时未将[已隐去]列为劳工证上的雇主。
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显示2008年行政解散后的任何通信或采取的行动。尽管记录包含1-140申请人2006年至2009年及2012年的纳税申报表，以及2010年和2011年的税务记录，但申报表反映每年总收入的下降，从2006年的118,160美元降至2012年的39,800美元。税务记录不包含总收入，但反映净当期收入从2008年的56,265美元降至2010年的45,529美元。在没有任何相反证据的情况下，这一显著下降倾向于表明企业正在逐步关闭。然而，在没有每年的完整纳税申报表或其他证据表明申请人的公司状态在2008年5月后已恢复且业务继续运营的情况下，我们无法认定申请人在1-140整个审理期间及申请最初获批时处于有效运营状态并符合移民签证资格。
在审理移民福利请求时，USCIS定期审查来自非专业人士和公认专家的宣誓书、证词和信函。要具有证明力，文件通常必须提供：(1) 宣誓人与受影响方的关系性质（如有）；(2) 宣誓人知识的基础；以及(3) 基于宣誓人个人知识的对所主张事实的具体——而非仅仅结论性的——陈述。Matter of Chin, 14 I&N Dec. 150, 152 (BIA 1972)；另见8 C.F.R. § 103.2(b)(2)(i)（要求由“与申请无利害关系且对事件和情况有直接个人知识的非当事方人士”提供宣誓书以替代无法获得的所需证据）；Matter of Kwan, 14 I&N Dec. 175, 176-77 (BIA 1972)；Iyamba v. INS, 244 F.3d 606, 608 (8th Cir. 2001)；Dabaase v. INS, 627 F.2d 117, 119 (8th Cir. 1980)。申请人可以提交包含传闻或偏见信息的信函或宣誓书，但此类因素将影响行政程序中证据的权重。见Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 461 (BIA 2011)（引注省略）。当提交以解决记录中的不一致或差异时，可考虑信函或宣誓书之外的证明性证据。见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。最终，为确定申请人是否以优势证据确立了所请求福利的资格，USCIS必须审查每一项证据——无论是单独审查还是在整体记录背景下审查——以判断其相关性、证明价值和可信度。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。
在此，记录仅包含申请人所有者的证词证据，试图确立存在利益承继关系，而未提供支持该证词的独立、客观证据。基于所提供解释中的不一致和差异，需要进一步的独立证据。记录中不包含两个实体2006年的纳税申报表或其他记录，以证明两个实体在提交劳工证时同时运营，并佐证[已隐去]关于有效工作机会的主张。相反，记录表明劳工证雇主[已隐去]最后一次提交纳税申报表是2005纳税年度，而申请人在2006年注册成立时开始提交纳税申报表，此后每年如此。不一致之处必须通过指向真相所在的独立、客观证据来解决。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 第591-92页。未解决的重要不一致可能导致我们重新评估为支持所请求移民福利而提交的其他证据的可靠性和充分性。同上。
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记录未能证明申请人是劳工证雇主的权益承继人。因此，我们维持审理主任基于此理由撤销申请批准的决定。9 但是，我们将撤销审理主任关于受益人是否打算接受申请人工作邀约这一问题的决定部分。10
C. 受益人资格
尽管审理主任未予讨论，记录未能证明受益人符合劳工证上所描述的所提供职位的最低资格要求。专业人员的申请人必须证明受益人至少持有美国学士学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(1)(3)(ii)(C)。证据必须包括“显示学士学位授予日期及学习专业领域的官方学院或大学记录。”同上。
申请人必须在申请的优先日期之前证明受益人具备所提供职位的所有劳工部认证的工作要求。11 参见 Matter of Wing's Tea House, 16 I&N Dec. 158, 160 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。在评估受益人的资格时，USCIS必须审查随附劳工证的工作邀约部分以确定职位的最低要求。USCIS既不得忽视认证条款，也不得施加额外要求。参见，例如，Madany v. Smith, 696 F.2d 1008, 1015 (D.C. Cir. 1983)。
在此，随附的劳工证载明所提供会计师职位的最低要求为会计、统计或相关领域的美国学士学位或外国同等学位。无需工作经验。
劳工证第J节载明，受益人与所提供职位相关的最高教育水平为韩国[已隐去]大学应用统计学学士学位，于1983年完成。作为该资历的证据，记录包括向受益人签发的[已隐去]大学学业成绩单副本，显示受益人于1983年被授予应用统计学文学学士学位，并于1988年被授予财务会计工商管理硕士学位。记录还包括一封[已隐去]大学信头的信函，由教务长签署，日期为1998年9月9日，声明受益人“于1983年2月21日从[已隐去]大学商业与经济学院应用统计系毕业，获文学学士学位。”
9 尽管受益人已将其雇佣关系转移至其自己的公司，但为使受益人受益于该法案的职位可携带性条款，I-140表必须获得批准，且只有在记录显示申请人在提交时满足支付能力要求且工作机会真实的情况下方可批准。参见 8 C.F.R. § 245.25(a)(2)(B)(l)；参见 Herrera v. USCIS, 571 F.3d 881, 887 (9th Cir. 2009)（解释称，“为使申请‘保持’有效，其必须自始有效”）；另参见 Matter of Al Wazzan, 25 I&N Dec. 359, 367 (AAO 2010)（裁定可携带申请的受益人必须“有权”获得所请求的分类）。 10 我们认识到审理主任提出了重大但略显推测性的关切，包括受益人在申请人被行政解散后数日于2008年5月成立了自己的会计事务所。尽管就本签证申请而言尚未充分展开，审理主任并不被禁止进一步询问、调查或为领事处理或身份调整程序拟定问题。参见 Matter of 0, 8 I&N Dec. 295 (BIA 1959)（指出移民签证申请并非处理入境资格问题的适当阶段）。 11 本申请的优先日期为2006年7月28日，即劳工部收到劳工证申请进行处理之日。参见 8 C.F.R. § 204.5(d)（解释如何确定申请的优先日期）。
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该信函和学业成绩单均为英文。记录未包括原件原文语言的副本。此外，记录未包括依据 8 C.F.R. § 204.5(1)(3)(ii)(C) 的美国学历等效性证明，以确立该外国应用统计学学士学位的美国等效性。此证据缺陷必须在任何未来提交中予以解决。
III. 结论
记录未能证明申请人承继了劳工证雇主的基本权利和义务，并表明申请人向雇主的过渡早于劳工证申请的提交。因此，申请人未能确立其主张的与雇主的权益承继关系。基于上述理由，我们将在此基础上维持审理主任的决定。与法案第291条，8 U.S.C. § 1361相反，申请人未能履行其证明所请求福利资格的举证责任。
命令：申请的批准被撤销。
