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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39312833 日期：2025年10月1日
对实地运营局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（本法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求移民投资者分类。1 该第五优先分类使移民签证可提供给在美国境内新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本、且该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位的外国人。外国人可投资于与USCIS（美国公民及移民服务局）指定区域中心相关联的项目。参见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法》，Pub. L. No. 102-395，§ 610，106 Stat. 1828（1992），经修订。
实地运营局（FOD）否决了该申请，认定记录未能证明申请人已将所需金额资本置于风险之中，也未能证明其声称投资于NCE即[已隐去] ILP的资金具有合法来源。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的责任。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015）。经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明其已将所需金额资本置于风险之中。由于所认定的否决依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并特此保留申请人就资金合法来源问题提出的上诉论点。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24，25（1976）（“法院和机构无须对其裁决结果为不必要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516，526 n.7（BIA 2015）（在申请人本不具备资格的情况下拒绝在上诉中审理替代性问题）。
1 2022年3月15日，Joseph Biden总统签署了《EB-5改革与诚信法》，该法对EB-5计划作出重大修订，包括指定目标就业区和最低投资金额。参见本法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022）。由于申请人已于2019年4月提交其申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。
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一、法律
外国人若在NCE中投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。他们可将所需资金直接投资于NCE，或通过区域中心投资，如本案申请人所为。区域中心可为创造直接或间接就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者资金。8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(iii)。8 C.F.R. § 204.6(e)将“投资”定义为“出资”。
移民投资者必须证明其已将自有资本置于NCE的风险之中。参见Matter of Ho，22 I&N Dec. 206，213（Assoc. Comm'r 1998）；Matter of Soffici，22 I&N Dec. 158，165 n.3（Assoc. Comm'r 1998）（指出“申请人必须……依据8 C.F.R. § 204.6(e)证明所投资资金为其自有”）。8 C.F.R. § 204.6(e)规定，出资“以[移民投资者]与新商业企业之间的票据、债券、可转换债务、债务或其他任何债务安排作为交换，不构成本部分意义上的出资……”。此外，投资者必须证明其所投资资本并非直接或间接来源于非法手段。同上。
二、分析
记录显示，申请人投资了5000002美元作为对新商业企业（NCE）的股权出资，该企业拟从最多六名投资者处汇集资金，用于资助一个混合用途开发商业广场。需要处理的问题是，申请人是否证明其进行了合格资本投资，且该资本被置于风险之中，以产生该投资的回报。8 C.F.R. § 204.6(i)(2)。
FOD指出申请人所作的某些陈述及其提交的文件表明存在不被允许的债务安排，导致FOD认定申请人未将其投资资金置于风险之中以满足监管要求。本办公室同意该结论，并将在下文讨论中处理证据缺陷。
A. 赎回协议
在支持性说明信中，申请人称其于2019年2月将所需资金“不可撤销地投资”于NCE。记录显示，申请人依据《合伙权益认购协议》所述条款成为NCE的有限合伙人。记录还包含《有限合伙协议》（LPA）和《保密私募备忘录》，二者均含有关于有限合伙人在特定情形下收回投资权利的条款。
在LPA“利润、亏损、分配及就业创造分配”标题下，第11.7条规定如下：
I-829申请例外。尽管本节第11条有任何相反规定，在有限合伙人条件居留期结束之前（按USCIS解释），包括通过有限合伙人I-829解除永久居留条件申请（如适用）的最终裁决，向该有限合伙人作出的分配仅可在该等分配不会导致该有限合伙人未收回的出资额低于五十万美元（$500,000）的范围内进行。
2 申请人在申请第5页表示，“该申请基于对目标就业区的投资，该目标就业区所需投资资本金额已下调。”参见8 C.F.R. § 204.6(f)(2)。
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USCIS，包括通过有限合伙人I-829解除永久居留条件申请（如适用）的最终裁决，向该有限合伙人作出的分配仅可在该等分配不会导致该有限合伙人未收回的出资额低于五十万美元（$500,000）的范围内进行。
在LPA“强制赎回”标题下，第13.10条也含有返还有限合伙人出资的规定。即，第13.10(6)条规定，对于I-829申请被否决的有限合伙人，“无论是不上诉还是任何上诉被驳回后，公司应在收到USCIS否决通知后三（3）个月内返还出资额及利息，并注销该有限合伙人的有限合伙权益。”
同样，私募配售备忘录包含一项实质相似的条款，该条款在文件的两个不同页面被重复，规定在有限合伙人的Form I-829（投资者申请解除永久居民身份条件之申请）获得不利裁定后的三（3）个月内，“公司将负有返还500000美元出资款及利息的义务”。
在审查证据后，FOD签发了意向否决通知（NOID），强调LPA和私募备忘录中的条款，使FOD质疑申请人是否将所需金额资本置于风险之中，以及这些文件中被强调的条款是否构成被禁止的赎回协议。FOD要求申请人提供额外证据，以证明其符合8 C.F.R. § 204.6(j)(2)的监管标准。
作为回应，申请人提供了一份陈述，声称[已隐去] LLC（与NCE相关联的区域中心）表现出“不合作行为……以及在投资细节方面缺乏明确性”。尽管申请人声称其“得到保证”其投资“将在三个月内返还”，但他坚持认为其投资“不涉及任何会损害资本风险要求的赎回协议”。他进一步表示，其投资资本“仅用于项目开发……没有任何保证回报的承诺”。
申请人强调其“对法律和财务事务了解有限”以及其“英语能力有限”，并表示其仍“完全致力于确保其申请符合法定和监管要求”。然而，申请人未回应FOD对LPA和备忘录中上述被强调条款的关切，这两份文件均规定I-829申请提交获得不利结果时EB-5投资者有权获得投资退款，从而表明申请人的资金未被置于风险之中。
在上诉中，申请人主张其投资“不涉及任何会损害资本风险要求的赎回协议”。他强调区域中心在管理投资基金并承担“全额返还”这些资金的“全部责任”方面的作用，但他未解释该信息的相关性，也未澄清LPA和备忘录中的条款（二者均规定在I-829申请提交获得不利结果时返还投资资本）如何符合资本风险要求。
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申请人还引用了此前提交的文件，包括一份贷款协议和一份移民协议，这些文件是作为申请人对NOID（意向拒绝通知）答复的一部分提交的。申请人主张，所有此前提交的协议“不应与所有这些文件的目的和条款分开理解”；他进一步主张，证据证明其投资资本已被置于风险之中，且不存在不允许的债务安排。我们不同意。
一种安排，即出资以换取股权权益，但该股权受制于一项赎回协议，该协议为投资人提供要求返还其部分投资资金的机会，包括在获得有条件永久居民身份之后，属于不允许的债务安排，与任何商业债权人承担的风险无异。属于此类安排的资金不构成合格的资本出资，并且由于该赎回为移民投资人提供了保证回报，该资金同样不处于风险之中。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 178-79 (Assoc. Comm. 1998)；另见 6 USCIS Policy Manual G.2(A)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。
在本案中，记录包含的文件，即有限合伙协议（LPA）和私募备忘录，其条款表明EB-5投资人的资本出资以其I-829表格获得有利裁定为条件。如前所述，LPA允许对申请人的投资资金进行“强制赎回”，私募备忘录确保“公司将负有返还义务”该投资。两份文件均将I-829申请中的不利裁定列为强制赎回和返还申请人投资资金义务的触发事件。鉴于在申请人的I-829表格被拒时退还其投资的这一明确意图，申请人未能证明其资本已被置于风险之中。
B. 贷款协议
记录还显示，另外两份协议——一份贷款协议和一份移民协议——均是在答复NOID时提供的，进一步损害了申请人关于其投资资本已被置于风险之中的主张。
该移民协议将区域中心和申请人分别列为甲方和乙方，并在第2-2条提及“贷款投资”，其相关部分表述如下：
贷款投资实际上是在股权投资基础上的一项附加协议 . . . . 根据英文版EB-5移民投资人……如果移民申请人与项目公司之间的关系仅为借款人和贷款人，而非项目公司股东，则投资人不符合10个就业创造共享的资格。因此，贷款投资是一种不涉及美国移民法的方法，实际上迎合EB-5投资人在融资过程中增加信心的需要。签署本合同后，如果乙方[申请人]选择贷款投资方式，甲方将提供乙方为项目公司股东的证据，以使乙方的移民申请获得成功[原文如此]。贷款协议仅为补充协议。
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该移民协议未充分界定何为“贷款投资”，未澄清贷款投资与贷款协议之间是否存在任何区别，也未解释贷款投资将如何“在融资过程中增加信心”。总之，所述模糊之处使人无法有意义地理解移民协议中所设想的贷款投资如何确保EB-5投资人的资本将被置于风险之中。此外，在本协议语境下使用“贷款”和“贷款投资”这些术语本身，使人进一步质疑申请人的投资资本事实上是否被置于风险之中，或者是否仅仅是一笔贷款。
如前所述，申请人还提供了一份贷款协议，FOD（裁定办公室）在拒绝决定中对此进行了详细讨论。该协议将NCE（新商业企业）列为“贷款受益人”，将申请人列为“贷款提供方”。该协议第1-2条相关部分表述如下：
由于没有确定的法律规定EB-5移民申请人可以通过提供贷款来申请投资移民，本贷款协议只能在EB-5投资人的500,000美元投资资金已转入区域中心监管的账户或托管公司管理的账户[原文如此]后方可生效……
该协议第2-1条和第2-2条将贷款期限列为五年，贷款年利率列为1%。以下条款也与本讨论相关：第3条设想全额退还EB-5投资人的资金；第4条提及“贷款担保协议”；第5条讨论贷款还款计划；第6条设想在EB-5投资人的I-829表格申请出现不利结果时提前偿还贷款。在拒绝决定中，FOD讨论了这些条款，认为它们与申请人关于其投资资本已被置于风险之中的主张不一致。我们同意FOD的裁定。
整体记录不支持申请人关于其投资“不涉及任何会损害资本处于风险要求的赎回协议”的主张。如前所述，申请人的两份原始提交文件——LPA和私募备忘录——均包含在EB-5投资人的I-829表格申请出现不利裁定时保护其免遭投资损失的规定。
同样，申请人在答复NOID时提供的移民协议和贷款协议也包含与资本处于风险要求相抵触的条款，因为它们为EB-5投资人提供了对其投资资本的保护。也就是说，通过签署一份贷款协议，其中NCE承担“贷款受益人”的角色，申请人承担“贷款提供方”的角色，贷款期限为五年，保证1%的年回报率，申请人实际上被确保其投资的资金最终将以贷款偿还的形式收回，从而表明所投资的资金并非真正处于损失风险之中。
在上诉中，申请人援引移民协议第10-2条，其中申请人授权区域中心“监督投资资金的合法使用和安全，提供EB5签证处理所需的文件[,]”并代表其签署各种文件，包括LPA和私募备忘录。他主张“上述
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文件均不得包含任何固定投资收益的担保或承诺”，且“因此，它们符合USCIS对EB-5投资人申请的要求”。然而重要的是，该文件清单并未包括移民协议和贷款协议，如上所述，这些协议包含的条款和条件与申请人关于其投资资本已被置于风险之中的主张相矛盾。我们进一步注意到，申请人未回应FOD对LPA和私募备忘录中某些条款的关切，这些条款保证申请人在其I-829表格申请出现不利结果时返还其投资资金。
简言之，申请人提交的证据表明存在被视为不允许的正是此类安排。首先，LPA和私募备忘录规定NCE在特定事件发生时——本案中即EB-5投资人的I-829表格申请出现不利结果——有义务退还申请人的投资资本。见 6 USCIS Policy Manual, G.2(A)(2)。申请人随后提交的贷款协议更进一步，将投资框定为贷款，其中贷款人——本案中即EB-5投资人——被保证在五年期限内返还贷款金额外加额外1%的利息。然而，正如 Matter of Izummi 所裁定，“为了使外国人的资金真正处于风险之中，该外国人不能明知在若干年后已有愿意购买的买方而仍加入合伙，也不能被保证将获得某一确定价格。否则，该安排不过是一笔贷款，尽管是无担保贷款。”22 I. & N. Dec. at 186。
由于记录表明申请人的资本投资是以贷款形式进行的，他未能证明其资本处于风险之中。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。
III. 结论
基于上述理由，我们认定申请人未能以优势证据标准证明其已作出或正在作出对NCE的合格投资，即为产生该资本回报之目的将所需金额的资本置于风险之中。3 见 8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境事由的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
3 鉴于这一认定，我们无需处理FOD拒绝的替代理由，该理由涉及申请人的投资是否来源于合法资金。如确有需要，我们将保留此问题留待日后审议。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. at 526 n.7。
