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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39416619 日期：2025年10月1日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名量化金融分析师，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求豁免的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS拒绝了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人士的资格，但记录未能证明豁免工作要求符合国家利益。此事现根据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015）。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须证明其值得对工作要求行使自由裁量豁免，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 884，889（AAO 2016）提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
¹ 见Flores v. Garland，72 F.4th 85，88（第五巡回法院2023年）（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合EB-2分类中高级学位专业人士的资格。记录显示申请人持有佐治亚州[已隐去]的量化与计算金融理学硕士学位。SCOPS还认定拟议事业具有实质价值。然而，SCOPS拒绝了该申请，认定申请人未能证明拟议事业的国家重要性、其处于有利地位以推进该事业，或总体而言豁免工作要求符合国家利益。
申请人称其拟议事业是利用先进量化技术并借助尖端人工智能（AI），为金融机构开发稳健的金融风险模型和有效的风险管理框架。在上诉中，申请人主张SCOPS的认定有误，基于对记录中证据和适用判例法的错误描述。申请人指出SCOPS决定中的具体措辞存在错误，例如称拟议事业涉及物流服务以及使用了错误的申请人姓名。此外，申请人主张SCOPS未对提交的意见书给予充分权重，且这些意见书被任意忽视。最后，申请人主张来自政府机构和其他组织（如国际货币基金组织（IMF）和克利夫兰联邦储备银行）的意见描述了拟议事业的国家重要性。
关于申请人所称SCOPS在决定中的错误，本办公室承认，尽管SCOPS认定申请人未能确立Dhanasar第二项要件，但在第二项要件的讨论中有一处决定表述称“USCIS确实认定”申请人处于有利地位以推进该事业。申请人主张这造成混淆并使人质疑申请人是否获得了公平审查。本办公室理解该错误可能造成混淆；然而，本办公室认为在决定的上下文中，这一单独之处显然是笔误。参见Matter of O-R-E-，28 I&N Dec. 330，336 n.5（BIA 2021）（引用关于无害错误或书写错误的案例）。该决定中至少还有三处SCOPS表述申请人未能确立第二项要件的资格或未能证明其处于有利地位以推进该事业。此外，SCOPS对证据的整体分析是明确的，即对证据为何不足的解释。因此，本办公室认为该笔误属无害错误。同上。
此外，本办公室认识到该决定包含对另一不同拟议事业的简短提及，且在一处陈述了并非申请人的申请人姓名。本办公室同意申请人所称这些陈述显然有误，并撤回SCOPS决定中包含这些提及的部分。然而，经审查，本办公室认为该决定整体上足以给予申请人公平机会对该决定提出异议，并为本办公室提供有意义的 appellate review 机会。见8 C.F.R. § 103.3(a)(i)；另见Matter of M-P-，20 I&N Dec. 786（BIA 1994）（认定决定必须充分解释拒绝动议的理由，以使
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答辩人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。此外，本办公室进行重新审查，并已充分考虑记录中的证据。尽管本办公室在决定中可能不会讨论记录中的每一项证据，但本办公室已审查并考虑了每一项证据。
本办公室现转向申请人根据Dhanasar要件提出的具体资格主张，首先审查申请人是否已确立拟议事业的国家重要性。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第889页。在特定领域具有国家或全球影响的事业，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响，可能具有国家重要性。同上。此外，以区域为重点的事业仍可能具有国家重要性，例如具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区。同上，第890页。
如上所述，申请人的拟议事业涉及为金融机构开发金融风险模型和风险管理框架。申请人称，除风险管理框架和风险模型外，她将专注于开发压力测试工具、监测和报告潜在危机以及确保监管合规。在描述她打算如何推进该事业时，申请人称其短期目标包括开发机器学习工具、继续其专业发展和教育以及参与政策倡导。关于长期目标，她称计划建立一家风险咨询顾问公司，为组织提供咨询服务。
申请人在上诉中主张，证据特别是出版物、报告和专家意见，确立了拟议事业的国家重要性。关于记录中的各类出版物和报告，记录包括美国政府问责局关于不良资产救助基金的信息；联邦存款保险公司关于Signature Bank监管的报告（2023年4月发布）和First Republic Bank监管的报告（2023年9月发布）；一份来自行业贸易团体关于美国金融服务业的报告；美国金融和经济危机原因国家委员会的最终报告；以及来自IMF和其他金融期刊关于金融风险建模和风险管理的出版物。
我们同意申请人的观点，即这些报告有助于确立美国金融服务业的规模、其对美国经济的影响和重要性，以及风险管理不善对美国可能造成的后果。然而，该证据仅涉及金融服务业和一般意义上的风险管理，而不涉及申请人具体拟议的事业。在判断一项拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题并非个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，我们关注的是“外籍人士拟从事的具体事业”。见同上，第889页。这些报告和出版物未讨论申请人具体拟议的事业，未为申请人关于其在开发金融风险模型和框架方面的具体工作将有助于美国金融体系整体稳定与实力的主张提供支持，也未以其他方式证明该事业的国家重要性。
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我们同样认为，所提交的意见函不足以支持拟议事业具有国家重要性。申请人主张，这些函件“明确佐证了申请人拟议事业的国家重要性，并援引了其国家和全球影响的具体例证”。然而，这些函件并未就该项事业的国家重要性提供充分、具体的说明。首先，这些函件描述的是申请人的背景和资历，而非描述拟议事业及其潜在的前瞻性影响。 例如，其中一封函件来自I I，系 运营与市场风险管理副总监，该函描述了将申请人在其论文中用于为=}开发风险管理方法的一种方法。尽管这确实提供了一个申请人的风险管理模型在此情形下有用的例子，但该函件未提供充分信息以判断该模型在此处的使用或她的一般拟议事业的潜在前瞻性影响。我们认可申请人具有开发金融风险模型和管理的背景，且她开发的工具可能对其未来客户有用。尽管如此，记录不足以确立申请人继续从事金融风险模型开发的工作有可能以与国家重要性相称的水平影响该领域。 申请人还提供了一封来自I I的推荐信，该人表示自己是数学家和数据科学家，并且是_ I的高级顾问。I I博士写道，对具有申请人背景和训练的人才有很高需求，且她拥有在美国劳动力市场中罕见的天赋。I I博士还声称，申请人对金融风险建模做出了“宝贵贡献”，拟议事业“应对金融风险管理中复杂且新兴的挑战”，且“她的持续贡献将对该行业产生持久影响”。但这些宽泛、笼统的断言缺乏充分支持，无法帮助确立申请人事业的潜在影响。
作为裁量事项，我们可以将申请人提交的意见陈述用作参考意见。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果某项意见与记录中的其他信息不一致，或在任何方面存疑，我们将不予采纳或给予较低权重。同上。我们最终负责就个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定；提交专家意见函并非资格的推定证据。同上。在此，这些意见函证明价值甚微，因为它们主要讨论申请人的背景，或重复申请人关于一般意义上金融风险管理重要性的主张，而非可信地描述申请人拟议事业的潜在前瞻性影响。
由于申请人未能按Dhanasar框架第一项要件的要求确立其拟议事业的国家重要性，她未能证明符合国家利益豁免的资格。由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留我们关于记录是否满足Dhanasar第二项或第三项要件的意见。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定各机构无须对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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III. 结论
申请人未满足Dhanasar第一项要件的国家重要性要求。因此，我们认定申请人未能确立其符合国家利益豁免的资格，或作为裁量事项以其他方式应获该豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外籍人士，或在其他方面不可入境或可被驱逐出境者，可能因签发I-862表《出庭通知》而依据该法第240条被启动遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民福利的资格。
