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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：38968123 日期：2025年10月2日
对实地行动局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2021年）寻求作为移民投资者的分类。这第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位的外国人。
FOD拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人已将为产生回报之目的所需的资本金额置于风险之中，且其投资将为合格雇员创造至少10个全职职位。此事现依据8 C.F.R. § 103.3在我们面前进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将撤销该决定，并将此事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
要符合EB-5分类资格，申请人必须证明其“已投资或正在积极投资所需金额的资本”，且“申请必须附有证据证明申请人已将为产生回报之目的所需的资本金额置于风险之中”。8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。外国人投资者与新商业企业之间以票据、债券、可转换债务、债务或其他任何债务安排作为交换的资本出资，不构成资本出资。见8 C.F.R. § 204.6(e)（定义“投资”一词）。
申请人必须证明其投资将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。如8 C.F.R. § 204.6(e)所定义，雇员是指为新商业企业提供服务或劳动并直接从新商业企业获得工资或其他报酬的个人。
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申请人不须证明NCE已经创造了10个合格雇员的全职职位。但是，在职位尚未创造的情况下，申请必须包括一份全面的商业计划，证明在未来两年内需要至少10名合格雇员。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)。Matter of Ho解释称，全面的商业计划必须足够详细，以使USCIS能够就创造就业潜力得出合理推断。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。然而，仅凭结论性主张，不足以使USCIS确定创造就业的预测是否比充满希望的猜测更为可靠。同上。最重要的是，商业计划必须可信。同上。
表格 I-526，外国企业家移民申请，表明申请人通过[已隐去] LLC（一家指定区域中心）向NCE [已隐去] LLC投资了500,000美元¹，以资助创造就业的企业（JCE）[已隐去] LLC。记录表明，JCE打算将这些资金“用于开发一个混合用途项目，名为[已隐去]，包括一栋6层建筑、约400个住宅单元、约87,000英尺的零售空间及相关停车位……占地4.28英亩（约1.73公顷）的地块，位于现有[已隐去]正西侧”，位于加利福尼亚州[已隐去]。
尽管FOD称该决定“基于对整个审理记录的审查”，但该决定反映，不利认定在很大程度上基于决定中引用的开源信息。例如，FOD的决定指出，“USCIS进行了广泛的开源搜索，与申请人在记录中主张的开发时间表相比，未发现该项目有任何实质性进展。”然而，FOD的陈述并未澄清其所进行的“开源搜索”的范围以及其发现的任何不利信息（如有）。在上诉中，申请人主张FOD混淆了街道地址和地点，且FOD基于所引用的“开源”信息“在I-526[拒绝通知]中多次重复……错误的事实陈述”。
如果一项决定将对申请人不利，且该决定基于USCIS所考虑而申请人并不知情的不利信息，则必须在作出决定之前告知申请人这一事实并提供反驳该信息的机会。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)。法定资格的认定应仅基于已向申请人披露的审理记录中所含信息。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(ii)。在此，我们无法确定申请人是否可能已知悉与项目进展相关的不利信息，若不知情，FOD是否适当告知申请人该信息并提供反驳机会。此外，记录中缺少FOD所审查的任何开源材料的副本，因此并非基于已向申请人披露的审理记录中的信息。为确保公平和完整地审议我们面前的事项，审理记录必须包含所考虑的所有证据的副本。FOD有责任确保记录完整并包含所有证据
¹ 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律。该法对EB-5计划作出了重大修订，包括指定目标就业区（TEA）和最低投资金额。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。在本案中，申请人于2018年提交申请，并主张JCE将主要在TEA内经营。因此，所需资本投资金额从1,000,000美元下调至500,000美元。见8 C.F.R. § 204.6(f)(2)（2015年）。
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申请人提交的证据以及FOD在作出决定时考虑的任何其他证据。见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；参见Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。
正如申请人在上诉中所主张，FOD的决定包含大量事实错误的陈述，这些陈述累积起来表明FOD的分析不充分。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。例如，FOD的决定错误陈述称，“根据表格I-526及支持证据，NCE将把全部金额[从100名移民投资者处筹集的5000万美元]借给[已隐去] LLC，即创造就业实体（JCE）。”与FOD的错误陈述相反，表格I-526将[已隐去] LLC而非[已隐去] LLC确定为JCE。
再举一例，FOD的决定多次错误陈述称，“事实上，对[项目]地址的谷歌地图搜索显示[已隐去]建筑的结果。”然而，FOD并未包含显示此类结果的所谓谷歌地图搜索的副本。相反，记录一致地将项目地址描述为“位于现有[已隐去]正西侧的4.28英亩地块……位于[已隐去]与[已隐去]交叉口的西南角”，而非位于现有[已隐去]之内，该[已隐去]位置在该交叉口以东。
在上诉中，申请人指出FOD的大量事实错误陈述，并提交了一份来自[已隐去] LLP合伙人的宣誓书。该宣誓书承认，[已隐去]的前所有者[已隐去] LLC及其子公司[已隐去] LLC于2021年申请破产，且[已隐去] LLC将[已隐去]出售给另一实体。该宣誓书还承认，“编号[已隐去]和[已隐去]的相似性以及[已隐去]一词与两个项目的关联可能导致混淆。”² 然而，该宣誓书重申，JCE [已隐去] LLC“正在建设一个完全独立的项目”，且尽管项目名称相似的邻近方有所活动，JCE“仍保留对开发中物业的所有权”。
基于上述，我们将此事项发回重审，以作出新决定。如果新决定将部分基于申请人未提交的材料，FOD必须在发出新决定之前签发补件通知或拒绝意向通知，给予申请人合理的回应机会。见8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)和(2)。此外，如果FOD在发回重审后的认定具有决定性，FOD应按照8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)的要求明确解释拒绝的具体理由。因此，我们对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
命令：撤销该决定。此事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
2 我们注意到，记录显示JCE和NCE均主要在I I ._______~I 加利福尼亚州开展业务，尽管项目位于该实际地址以西不远处的一块空地上，这也可能引起混淆。
