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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：38886995 日期：2025年10月2日
对实地行动局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2021年）寻求作为移民投资者的分类。这第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给那些在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职岗位的外国人。
FOD驳回了申请，认定记录未能证明申请人已将为产生回报之目的所需的资本金额置于风险之中，也未能证明其投资将为合格雇员创造至少10个全职岗位。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回该决定，并将本事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
为符合EB-5分类资格，申请人必须证明其“已投资或正在积极投资所需金额的资本”，且“申请必须附有证据证明申请人已将为产生回报之目的所需的资本金额置于风险之中”。8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。以票据、债券、可转换债务、债务或其他任何外国投资者与新商业企业之间的债务安排作为对价而作出的资本出资，不构成资本出资。参见8 C.F.R. § 204.6(e)（对“投资”一词的定义）。
申请人必须证明其投资将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职岗位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。如8 C.F.R. § 204.6(e)所定义，雇员是指为新商业企业提供服务或劳动并直接从新商业企业获得工资或其他报酬的个人。
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申请人不须证明NCE已创造10个合格雇员的全职岗位。但是，在岗位尚未创造的情况下，申请必须包含一份全面的商业计划，证明在未来两年内需要至少10名合格雇员。参见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)。Matter of Ho 解释称，全面的商业计划必须足够详细，以使USCIS能够就创造就业的潜力得出合理推断。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。然而，仅凭结论性主张，不足以使USCIS确定创造就业的预测是否比充满希望的猜测更为可靠。Id. 最重要的是，商业计划必须可信。Id.
表格 I-526，外国企业家移民申请，表明申请人通过[已隐去] LLC（一家指定区域中心）向NCE [已隐去] LLC投资了500,000美元¹，以资助创造就业的企业（JCE）[已隐去] LLC。记录表明，JCE打算将这些资金“用于开发一个名为[已隐去]的混合用途项目，该项目将由三栋住宅楼组成，包含554个住宅单元及相关停车位……占地4.28英亩（约1.73公顷），位于现有[已隐去]正西侧，[已隐去]加利福尼亚州。”
尽管FOD称该决定“基于对整个审理记录的审查”，但该决定反映出不利认定在很大程度上基于决定中引用的开源信息。例如，FOD的决定称，“USCIS进行了广泛的开源检索，与申请人在记录中主张的开发时间表相比，未发现该项目有任何实质性进展。”然而，FOD的陈述并未说明其进行的“开源检索”的范围以及其发现的任何不利信息（如有）。在上诉中，申请人主张FOD混淆了街道地址和地点，并且FOD基于所引用的“开源”信息“在I-526[驳回决定]中多次重复……错误的事实陈述”。
如果一项决定将对申请人不利，且该决定基于USCIS所考虑、申请人并不知情的不利信息，则必须在作出决定之前告知申请人这一事实，并给予其反驳该信息的机会。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)。法定资格的认定应仅基于向申请人披露的审理记录中所含的信息。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(ii)。在此，本办公室无法确定申请人是否可能知悉与项目进展相关的不利信息，若不知悉，也无法确定FOD是否适当地告知申请人该信息并给予其反驳的机会。此外，记录中缺少FOD所审查的任何开源材料的副本，因此并非基于已向申请人披露的审理记录中的信息。为确保对本办公室所审理程序的公平和完整考量，审理记录必须包含所考虑的全部证据的副本。FOD负有确保记录完整并包含所有证据的责任
¹ 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律。该法对EB-5计划作出了重大修订，包括指定目标就业区（TEA）和最低投资金额。参见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。在本案中，申请人于2019年提交申请，并主张JCE将主要在TEA内经营业务。因此，所需资本投资金额从1,000,000美元下调至500,000美元。参见8 C.F.R. § 204.6(f)(2)（2015年）。
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由申请人提交以及FOD在作出决定时所考虑的任何其他证据。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；cf Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。
正如申请人在上诉中所主张的，FOD的决定包含大量事实错误的陈述，这些陈述累积起来表明FOD的分析不充分。参见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。例如，FOD的决定错误地称，“根据表格I-526及支持证据，NCE将把全部金额[从60名移民投资者处筹集的3000万美元]借给[已隐去] LLC，即创造就业实体（JCE）。”与FOD的错误陈述相反，表格I-526将[已隐去] LLC（而非[已隐去] LLC）确定为JCE。
再举一例，FOD的决定多次错误地称，“事实上，对[项目]地址的谷歌地图搜索显示的是[已隐去]大楼的结果。”然而，FOD并未附上显示该结果的所谓谷歌地图搜索的副本。相反，记录一致地将项目地址描述为“位于现有[已隐去]正西侧的4.28英亩地块，[位于[已隐去]与[已隐去]交叉口的西南角]”，而非位于现有[已隐去]之内，后者的位置在该交叉口以东。
再举一例，FOD的决定多次引用一篇由[已隐去]在互联网上发表的文章，据FOD称，该文章称“[已隐去]所有者[已隐去]一家与[已隐去]有关联的实体于2021年4月申请破产”，导致FOD得出结论认为“项目计划似乎已发生重大变化”。然而，与错误引用谷歌地图搜索结果类似，FOD并未在记录中附上关于[已隐去]的文章副本。在上诉中，申请人指出FOD的大量事实错误陈述，并提交了一份来自[已隐去] LLP合伙人的宣誓书。该宣誓书承认，[已隐去]的前所有者[已隐去] LLC及其子公司[已隐去] LLC于2021年申请破产，且[已隐去] LLC将[已隐去]出售给了另一实体。该宣誓书还承认，“数字[已隐去]和[已隐去]的相似性以及与两个项目相关的[已隐去]一词可能导致混淆。”² 然而，该宣誓书重申，JCE [已隐去] LLC“正在建设一个完全独立的项目”，且尽管项目名称相似的邻近方存在相关活动，JCE“仍保留对开发中房产的所有权”。
基于上述，我们将发回重审，以录入新的决定。如果新决定将部分基于申请人未提交的材料，FOD必须在发布新决定前，发出证据请求或拒绝意向通知，给予申请人合理的回应机会。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)和(2)。此外，如果FOD在发回重审后的裁定具有决定性，FOD应按照8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)的要求，明确解释拒绝的具体理由。因此，我们对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
命令：该决定被撤回。本案发回重审，以录入与上述分析一致的新决定。
2 我们注意到，记录显示JCE和NCE均在加利福尼亚州[已隐去]主要开展业务，尽管项目位于该实际地址以西不远处的一块土地上，这也可能导致混淆。
