行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39418761
日期：2025 年 10 月 3 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名项目管理专家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该 EB-2 分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得国家利益豁免。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则还必须证明其应获得对工作邀请要求“符合国家利益”的裁量性豁免。同上。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位个人的资格。上诉中待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、从而豁免劳工证要求，将符合国家利益。
在回应补件通知时，申请人对其拟议工作描述如下：
[拟议工作是]一项咨询计划，旨在为佛罗里达州农村和低收入地区的自雇创业者提供培训和指导，重点关注经济萧条地区。该计划力求刺激地方经济发展，创造可持续的小型企业，并改善[已隐去]等县以及更广泛的佛罗里达狭长地带社区的生活质量。该努力与关键的国家优先事项相一致，包括经济振兴、社会公平和可持续发展。
该计划将举办创业研讨会，旨在使参与者掌握基本商业知识。这些课程将涵盖商业计划制定、财务管理、营销策略和行政技能，使创业者能够建立并维持成功的企业。
该计划预计将产生重大的经济和社会影响。根据美国小企业管理局（SBA）的数据，小企业推动了全国 4% 的经济活动，并创造了 64% 的新增就业岗位。该努力针对佛罗里达狭长地带等农村贫困率超过全国平均水平的地区，将弥补创业和就业创造方面的重大缺口。
研究表明，服务不足地区的创业项目可以降低贫困率并促进长期经济增长。所提出的框架……将增强社会福祉，创造经济机会，并使农村社区具备增长条件。通过整合战略规划、指导和财务支持，该计划将成为振兴美国各地类似地区的典范。
尽管 SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值，且其有能力推进该工作，但 SCOPS 认定记录未能证明该工作具有国家重要性，也未能证明整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 未分析全部证据，且 SCOPS 的裁决“在法律上不正确，在事实上存在缺陷”。经审查，基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其工作的国家重要性，因而无法依据 Dhanasar 分析框架的第一要素确立其资格。
第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人已证明其拟议工作具有实质价值。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“该外籍国民拟从事的具体工作”。同上。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议工作的更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项具有雇用美国工人之显著潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第 890 页。
为证明其拟议工作的国家重要性，申请人提交了某些与设立提供咨询服务的企业仅有间接关联的材料，例如讨论商业统计和美国经济的文章。然而，这些材料未能充分说明申请人的商业计划，或他的具体工作将如何产生具有国家重要性的潜在前瞻性影响。申请人还提交了表达投资意向的信函以及讨论其技能和经验的推荐信。本办公室注意到，投资意向证据和申请人的工作经验通常与 Matter of Dhanasar 第一要素所讨论的工作的国家重要性无关，而与第二要素有关，第二要素评估申请人是否有能力推进某项工作。因此，这些信函不足以证明申请人拟议工作的国家重要性。
具体就申请人的拟议工作而言，记录中包括一份商业计划，其中对其公司的预期使命作了如下说明：
我们的使命是通过提供创新、量身定制的咨询和培训服务，赋能佛罗里达州经济落后且族裔多元地区的中小型企业。我们致力于使创业者掌握做出明智决策、优化运营和实现可持续增长所需的知识、工具和策略。
佛罗里达州拥有美国最具活力的小企业环境之一。其战略位置、多元人口和蓬勃发展的旅游业使其成为创业者的沃土。然而，佛罗里达州的许多中小企业（SMB）在高度竞争的市场中运营，面临运营成本上升、员工留任和适应技术进步等挑战。
我们旨在通过以下方式解决这些问题：
增强韧性：我们的培训项目将使企业做好准备以适应市场波动，确保长期稳定。
推动经济增长：中小企业占佛罗里达州 GDP 的 41.5%（佛罗里达商会基金会，2023 年），其成功直接促进该州的繁荣。
提升竞争力：通过为企业提供现代管理工具和策略，我们帮助它们不仅在本地，而且在全国和全球范围内竞争。
[我]们旨在在国家和全球层面产生变革性影响。我们的服务不仅旨在增强美国境内的中小企业，还旨在促进全球经济互联互通和创新。通过培育可持续商业实践、促进公平，并使企业能够在日益全球化的市场中竞争，我们的工作将产生深远影响。
然而，申请人并未具体说明他将如何开展一项规模足以达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平的工作。同上，第 890 页。虽然商业计划概述了申请人打算提供的服务，但其拟议工作所主张的国家重要性依赖于中小企业在培育经济增长和活力方面所发挥作用的整体重要性；申请人未解释其个人公司如何通过提供一个“将成为振兴美国各地类似地区典范”的框架而产生国家级影响，也未说明其公司将为企业提供哪些具体优势，使它们能够“不仅在本地，而且在全国和全球范围内竞争”。申请人笼统地推测其公司的服务将带来美国境内的显著商业增长，但未提供独立证据，也未以其他方式解释其公司如何对某一特定领域产生预期的国家影响。例如，商业计划预计在运营第五年雇用十六名员工，产生总计 772,000 美元的工资支出，销售预测预计收入为 1,295,788 美元。商业计划还估计在同一时间段内缴纳总计 267,855 美元的税款。然而，申请人未为这些预测提供充分依据，这些数字也未得到足以证明该公司更有可能在某一领域产生重大积极经济影响的证明性证据的佐证。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。他在这里没有做到这一点。
在上诉中，申请人称，通过允许他“不受延误地推进其拟议工作，美国可以通过强化其商业格局的支柱[，]培育创新、创造就业和长期[原文如此]经济韧性，从而显著提振其经济”。这一陈述以及其他主张申请人对其公司影响国家经济的雄心愿景的陈述，均未得到证明性证据的支持，包括任何证明其公司服务与经济之间存在因果关系的证据。记录中未解释申请人将如何经营一家能够以 Dhanasar 框架第一要素所设想的国家重要性水平影响企业或经济的公司。此外，虽然申请人业务的基础是将其知识和所谓专长传授给客户以使其受益，但在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。参见 Dhanasar 第 893 页。在此，申请人向客户传授知识的意图不被视为会对经济产生广泛影响的活动。
本办公室注意到，USCIS 政策手册论述了针对创业者的具体证据考量。这些考量包括：虽然 USCIS 根据案情逐案裁决，但关于对经济的一般性利益和创造就业潜力的宽泛主张，不能确立创业者获得国家利益豁免的资格。例如，创业者不能仅通过为从事或寻求从事具有国家重要性的职业的人开设咨询公司来证明第一要素下的国家重要性。同样，关于相关行业整体重要性的陈述和证据，不能证明在该行业寻求创业的人满足国家重要性要素。在此，申请人商业工作的重要性不能仅基于其与被视为国民经济中众多重要部门之一的商业部门——在本案中为中小企业部门——的一般关系而确立。
申请人未证明其拟议工作具有雇用美国工人的显著潜力，或能为国家带来其他重大积极经济影响。具体而言，他未表明其企业将为任何特定地区或整个美国带来重大经济利益。虽然商业计划含糊地解释称，其公司的服务将促进中小企业增长从而有利于美国经济，但这些所主张的国家影响未得到与其具体拟议工作相关的客观证据的充分支持。目前不清楚商业计划所述规模和范围的企业将如何显著影响其员工或客户所在地。申请人未提供充分证据表明他将在某一特定地区雇用大量工人，也未表明其拟议工作将通过就业水平、商业活动或税收带来重大经济利益。因此，记录未能证明申请人工作所产生的区域或国家经济预期利益将达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平。参见 Dhanasar 第 890 页。
记录未能确立 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的拟议工作的国家重要性。因此，申请人未证明其有资格获得国家利益豁免。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其余论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
III. 结论
申请人未证明拟议工作具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，他未证明其有资格或作为裁量事项应获得国家利益豁免。该申请将继续保持拒绝状态。
裁定：
上诉驳回。
通知：
本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐出境的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序的启动。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
