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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：33969006 日期：2024年10月4日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人系疫苗行业的一名高管，寻求被归类为具有杰出能力的个人。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。该第一优先类别使移民签证可提供给那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人已满足所要求的十项初步证据标准中的至少三项。现本事项因上诉而由本办公室审理，依据8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题予以重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销审理主任的决定，并将本事项发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
本法第203(b)(1)(A)条使移民签证可提供给在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力、且该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明、其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的个人。这些个人必须寻求进入美国以继续在其杰出能力领域内工作，且其进入美国将实质性惠及美国。“杰出能力”一词仅指“已升至其努力领域最顶端的那一小部分”个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。实施条例8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定了一项多部分分析。首先，申请人可以通过一项重大、国际公认奖项形式的一次性成就，证明其成就获得国际认可。或者，申请人可以提交满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中至少三项的证据，包括奖项、某些媒体上的已发表材料以及学术文章等项目。如果这些标准
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不能直接适用于该个人的职业，则8 C.F.R. § 204.5(h)(4)的条例允许提交可比证据。
一旦申请人满足了初步证据要求，下一步即为最终实质审查，在该审查中本办公室评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人属于其努力领域最顶端的一小部分人。见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后，如果满足所需数量的标准，则结合最终实质审查予以考量）；另见 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
二、分析
申请人于1980年代和1990年代初在比利时获得法律和工商管理学位。在比利时和英国的多家公司担任律师后，申请人于1997年开始为I 工作，主要在比利时，专注于疫苗业务开发。一份2023年的报告载明申请人的职衔为高级副总裁兼总法律顾问，负责疫苗业务开发和全球健康。2023年末，申请人成为_______的首席商务官，该公司是一家位于华盛顿特区郊外的新公司。他目前以具有杰出能力的O-1非移民身份在美国。
由于申请人未表明或证明其获得重大、国际公认奖项，他必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代监管标准。申请人最初主张已满足其中三项标准，概述如下：
- (ii)，要求杰出成就的协会会员资格；
- (iii)，专业或主要媒体上关于该个人的已发表材料；
- (v)，具有重大意义的原创贡献；
- (viii)，在声誉卓著的组织或机构中担任领导或关键角色；以及
- (ix)，高额服务报酬。
审理主任认定申请人满足其中一项标准，即关于领导或关键角色的标准。在上诉中，申请人主张其还满足其他四项所主张的标准，或者其已就这些标准提交了可比证据。
经审查记录，本办公室同意审理主任的认定，即申请人已证明其在声誉卓著的组织或机构中担任领导或关键角色，满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)的要求。本办公室还认定，申请人已以优势证据证明其满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ix)的第二项标准，即关于高薪或其他显著高额报酬的标准。本办公室将在下文讨论其他所主张的标准。
外籍人士在寻求分类的领域内加入协会的文件，该等协会要求其成员具有杰出成就，由该学科或领域公认的国家或国际专家评判。 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)。
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自2016年起，申请人参加了 与国家卫生研究院（NIH）下属国家过敏和传染病研究所（NIAID）高级领导人之间的年度会议，该会议由时任NIAID主任Anthony Fauci博士主持。申请人主张，其参加高级领导人会议实际上等同于加入该领域合格协会的会员资格，或等同于8 C.F.R. § 204.5(h)(4)下的此类会员资格。
申请人未能证明年度会议是该领域的协会，且尽管其称自己是“因其在疫苗业务战略方面世界知名的专业知识”而受邀参加，但记录（包括Fauci博士的一封信）表明，参加与否由参与组织内的职级决定。
审理主任认定申请人参加这些会议并非协会会员资格。申请人在上诉中主张，“该标准的平文要素不能直接适用于其职业”，因为“疫苗业务战略和开发[是]一个独特的领域，典型的会员协会并不存在”。该论点假定合格协会必须狭隘地专注于某一特定专业。范围更广的协会，例如涵盖制药行业或一般商业的协会，只要其会员资格要求符合监管要求，即可符合资格。1 申请人未能证明此类协会不存在，或此类协会将排除受雇从事“疫苗业务战略和开发”的个人。
本办公室同意审理主任的认定，即申请人未就会员资格履行其举证责任。
专业或主要行业出版物或其他主要媒体上关于该外籍人士的已发表材料，涉及该外籍人士在寻求分类的领域内的工作。此类证据应包括材料的标题、日期和作者，以及任何必要的翻译。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)。
为满足该标准的要求，已发表材料应是关于该个人的，涉及该个人在该领域内的工作，而不仅仅是关于该个人的雇主及雇主的工作，或另一组织及该组织的工作。该个人及其工作不必是材料的唯一主题，但材料应包括对该个人在该领域内工作的大量讨论。一般见6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人提交了新闻稿和文章，表明申请人出席了宣布在德克萨斯州和沙特阿拉伯建立生产设施的新闻发布会。这些文章包括对申请人的简短引述，但未详述其在项目中的角色，也未以其他方式实质性讨论申请人及其在该领域的工作。另一篇关于欧盟与疫苗制造商AstraZeneca之间法律纠纷的文章包括对申请人的引述，意在提供视角，但该文章未包含对申请人及其工作的大量讨论。
1 本办公室注意到，记录显示记录中提及的若干个人是国家科学院院士，该科学院是条例下的合格协会，尽管其涵盖广泛的科学领域。具有类似会员资格要求的商业协会会员资格可在条例下符合资格，而无需将会员资格狭隘地限定为受雇从事“疫苗业务战略和开发”的个人。
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申请人主张，“许多文章和新闻稿是关于[其]贡献成果的，但……并未具体点名[他]”，因为“他的大部分工作……通常是幕后进行的”。因此，申请人主张，关于其策划的商业交易的已发表材料应作为可比证据。
在驳回申请时，审理主任认可了申请人关于将相关文章作为可比证据予以考虑的请求。审理主任表示：“该材料不能作为可比证据处理，因为这些文章显然不是关于申请人及其工作的。”审理主任还认定，所提交的材料未满足所有监管要求，例如作者署名以及文章发表于合格出版物的证据。申请人提交了来自第三方网站的一些发行量数据，但该信息并未表明该行业媒体或其他媒体符合法规所要求的“主要”标准。
在上诉中，申请人主张审理主任错误地要求“可比证据”满足相同的监管要求。我们认可，可比证据就其性质而言不会完全符合所有监管要求。尽管如此，申请人必须证明该标准并不易于适用于其职业。其工作“幕后进行”的主张在此方面似乎并不充分。即使其工作很少引起面向公众消费的主流媒体的关注，该法规也涵盖专业和行业出版物，这些出版物面向更狭窄、更专业的读者群。
申请人指出，根据USCIS政策手册，我们“可以考虑主要或完全聚焦于某人所参加的团队所开展的工作或研究的材料，前提是该材料在提及该工作时提及该人，或者记录中的其他证据证明该人在该工作或研究中发挥了重要作用。”参见6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2(B)(1)。在此，许多已发表材料聚焦于研究中心的设立，但这些文章的重点并非基础商业谈判。
部分已发表材料支持这样的结论：申请人曾担任领导或关键角色，这属于另一项单独标准的范畴。将申请人列为高规格新闻发布会参与者的文章在最终实质审查中可具有一定分量。但申请人未能履行其举证责任，证明其曾成为合格媒体已发表材料的主题以满足这一特定标准，也未能证明该标准并不易于适用于其职业。
外籍人士在其领域内具有重大意义的原创科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)。
申请人主张，他“在两次现代大流行病——2010年H1N1流感大流行和2020年COVID-19大流行——期间领导了疫苗研发和大流行病防范工作”。申请人表示，其“商业成就包括作为主导者和推动力量促成众多高规格交易”，涉及[已隐去]。申请人提交了关于其中若干交易的文档，例如疫苗许可协议，以及在[已隐去]校园内设立由美国卫生与公众服务部赞助的[已隐去]。
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申请人提交了一些非常知名人物的信函，例如上文提到的Fauci博士，以及2000年至2015年担任得克萨斯州州长的Rick Perry。这些人士及其他人士描述了申请人在协调工作中的作用，用Fauci博士的话说，这些工作“有助于促进更大的NIH与[已隐去]之间的协作使命”。例如，Fauci博士表示，申请人“亲自谈判和/或监督了NIH与[已隐去]之间的若干关键许可协议”。
审理主任认定，申请人已证明其作出了原创贡献，但未确立这些贡献在该领域具有重大意义。审理主任反复提及“科学贡献”。
但值得强调的是，申请人并未声称自己是科学家或研究人员。申请人的专业训练是法律和工商管理，其工作涉及商业谈判而非科学研究。申请人商业贡献的性质，以及关于这些贡献及其意义的证据的性质，很可能不同于我们期望的关于科学贡献的证据类型。通过以“科学贡献”的视角审视申请人的贡献，审理主任似乎施加了不适用于记录中所载商业贡献的标准。
由于审理主任似乎以错误的领域审视了该证据，我们将此事项发回重审以作进一步考虑。审理主任必须在适当的背景下审视申请人的商业贡献，并在其认为必要时要求补充证据。
III. 结论
虽然我们维持审理主任的某些具体认定，但其余部分可能足以满足三项初步证据标准。因此，我们将此事项发回审理主任，以进一步考虑原创贡献标准。
如果审理主任认定申请人已就该标准履行其举证责任，则审理主任应随后进行Kazarian案所述的最终实质审查，596 F.3d at 1119-20。我们强调，申请人主张的是商业领域的杰出能力，而非科学领域的杰出能力。因此，审理主任既不应期望看到科学领域通常出现的证据类型，也不应因申请人无法提交此类证据而得出不利结论。
命令：审理主任的决定被撤销。此事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
