行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39423786
日期：2025 年 10 月 6 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名医学助理教授，寻求职业移民第二优先（EB2）类别，即作为持有高等学位的专业人士，并寻求豁免该类别所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人符合持有高等学位的专业人士类别，但未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。
经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明其拟议工作具有实质价值与国家重要性，因此未满足 Dhanasar 框架所要求的第一要素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。由于这一拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室不再审理并保留申请人对 Dhanasar 其余要素提出的上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对作出裁决所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，上诉中不再审理其他问题）。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别，申请人必须证明其为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
高等学位是指高于学士学位的任何美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业五年逐步递进的工作经验，等同于硕士学位。同上。如果该专业通常要求博士学位，则非公民必须持有美国博士学位或外国同等学位。同上。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 类别的资格，则还必须证明其值得裁量性地豁免工作邀请要求，即“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可裁量性地批准国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
记录表明申请人符合持有高等学位的专业人士类别。因此，尚待确定的问题是申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
申请人称其是教职人员和执业医师，也是一名备受赞誉的医学研究人员，专注于“改善服务不足人群的医疗保健服务，同时应对关键的医疗保健挑战”。他称其拟议工作是继续作为执业医师和研究人员的工作，“通过创新医学研究、循证临床实践以及对未来医疗保健提供者的教育，继续提升美国的医疗保健质量”。
初次提交时，申请人提交了其教育、执照和经验的证据。他提供了简历、描述其拟议工作并主张符合国家利益豁免资格的个人陈述，以及推荐信和支持信。他还提交了其出版物和研究的证据，以及讨论美国劳动力中医师短缺的行业报告和文章。此外，申请人提供了一份自 2022 年 7 月至 2025 年 6 月担任 [已隐去] 讲师的雇佣合同，以及一封自 2024 年 7 月至 2026 年 6 月晋升为 [已隐去] 医学系助理教授的晋升信。
申请人持有来自 [已隐去] 的外国医学学位。记录还表明，申请人通过了美国医师执照考试，完成了内科住院医师培训，并且是美国内科医学会认证的内科执业医师。
初次审查后，SCOPS 认定申请人未证明其符合 Dhanasar 框架三项要素中任何一项的资格。SCOPS 发出了补件通知（RFE），给予申请人提交额外证据以证明其符合国家利益豁免资格的机会。SCOPS 特别要求提供申请人拟议工作的详细描述。在补件通知中，SCOPS 认可申请人的个人陈述，但指出“该陈述未能就他作为医师打算做什么提供具体见解……[申请人]称他将进行研究，但未提供任何关于他将研究什么的细节”。
针对补件通知，申请人提供了额外证据以及先前提交证据的副本，以证明其符合国家利益豁免资格。尽管申请人未按补件通知的要求提交拟议工作的详细描述，但他称其拟议工作“侧重于通过临床实践、医师培训和务实医学研究的结合，应对持续存在的医师短缺，从而提升美国医疗保健质量”。他还提供了关于其目前在 [已隐去] 担任助理教授一职的更多细节。他称，除临床和教学努力外，其研究“为初级保健医师推进循证策略，特别是在慢性病管理、非阿片类疼痛治疗和睡眠障碍方面”。
审查申请人的补件通知回复后，SCOPS 认定申请人未提交充分证据证明其拟议工作具有实质价值或国家重要性、其有能力推进拟议工作，或整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。SCOPS 认定记录缺乏“关于自申请人拟在美国做什么以及具体工作性质的详细、具体的描述”。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误描述了其拟议工作的性质。他提交了上诉状，并主张 SCOPS 对证据的分析存在法律错误。在上诉状中，申请人援引了记录中已有的证据，并称该证据以优势证据证明其值得国家利益豁免。
A. 实质价值与国家重要性
第一要素，实质价值与国家重要性，侧重于个人拟开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。“在解释工作时，申请人应以直接了当的方式进行，并清楚列明工作的潜在直接影响，以及该工作是否会通过该个人在特定雇主的职责过程或以其他方式得到推进。”6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual。
在上诉中，申请人将其“职业目标”描述为“通过临床护理、医学教育和预防研究的综合模式，应对美国内科医师短缺问题”。他称，“他目前在 [已隐去] 担任助理教授、临床医师和研究人员的角色，体现了这种综合方法”。他还称，“该工作在实质和目的上是统一的：[申请人] 工作的各个方面都旨在改善服务不足的美国社区的初级保健服务，并应对严重的全国医师短缺所带来的系统性挑战”。
如上所述，SCOPS 在补件通知和裁决中均认定记录缺乏对申请人拟议工作的详细描述。在上诉中，申请人提供了关于其目前在 [已隐去] 教职角色及其过往研究的一般信息。他依赖推荐信，这些信件赞扬其资格和在当前角色中取得的成就。然而，这些信件并未讨论其拟议工作，申请人也未提供关于其拟做什么的详细描述。由于申请人未充分解释其具体工作，本办公室无法根据 Dhanasar 框架第一要素确定拟议工作是否具有实质价值和国家重要性。
关于申请人拟议工作的实质价值，尽管价值可在包括健康在内的多个广泛领域中得到证明，但记录缺乏充分文件证明申请人的具体拟议工作如何满足这一要求。申请人提交了讨论美国全国医师短缺的文章，以及美国疾病控制与预防中心（CDC）2023 年关于慢性疼痛的报告。申请人强调了 CDC 报告中的以下摘录：
2021 年期间，估计有 20.9% 的美国成年人（5160 万人）经历慢性疼痛，6.9%（1710 万人）经历高影响慢性疼痛（即导致日常活动受到实质性限制的慢性疼痛），其中非西班牙裔美洲印第安人或阿拉斯加原住民成年人、认同双性恋的成年人以及离婚或分居成年人的患病率更高。
在补件通知回复中，他称其过去关于非阿片类疼痛管理的研究“与全国抗击阿片类药物危机的努力相一致，为治疗慢性疼痛提供了更安全、循证的替代方案”。然而，申请人未提供佐证文件证据，证明其拟开展的具体工作涉及非阿片类疼痛管理研究，或他将与 CDC 报告中指出的受影响人群合作。申请人依赖关于美国医疗保健行业的宽泛、无支持的陈述，不足以证明其拟议工作的实质价值。
申请人主张美国存在医师和医学研究人员短缺，并提交了多篇主张增加移民以应对这些短缺的已发表文章。关于医师短缺，正如 SCOPS 在裁决中指出的，国会在本法第 203(b)(2)(B)(ii) 条为同意在卫生与公众服务部部长指定为医疗保健专业人员短缺地区或退伍军人事务部部长管辖下的医疗保健机构工作的医师设立了单独的豁免条款。USCIS 依据 8 C.F.R. § 204.12 的规定在 Dhanasar 框架之外审理这些申请，该规定列出了申请人未涉及或未满足的额外证据要求。
在上诉中，申请人反对 SCOPS 关于 8 C.F.R. § 204.12 下医师国家利益豁免框架的讨论。他主张 SCOPS 将这些规定“作为拒绝的有效依据”是错误的。然而，SCOPS 并未将此作为拒绝本申请的依据。相反，SCOPS 在裁决中提及 8 C.F.R. § 204.12 的规定，是为了说明这些规定概述了医师基于职业短缺获得豁免的程序，而仅凭职业短缺不足以证明拟议工作的国家重要性。见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual（指出仅提议从事全国性短缺的职业是不够的）。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍国民拟开展的具体工作”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室考虑拟议工作的潜在前瞻性影响。同上。在 Dhanasar 中，本办公室指出“我们寻找更广泛的影响”，并且“一项工作可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域内具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的工作，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第 890 页。
Dhanasar 中的申请人提供了非常详细的研究计划描述，侧重于高超音速推进系统、计算流体动力学以及这些领域研究在飞机和航天器推进系统开发中的应用。同上，第 891-2 页。在此，申请人对其过往职业成就和“将患者护理与开创性研究相结合”的职业目标作了笼统陈述。申请人未描述其拟议研究的具体重点，也未说明他将在何处或以何种方式开展研究。同样，他关于实践和教授“循证患者护理方法”的陈述不够详细，不足以支持 Dhanasar 分析框架第一要素下的认定。
在上诉中，申请人再次描述其目前作为内科医师、临床讲师和科学研究人员的角色。他援引记录中的一封推荐信，该信赞扬其医学生涯和作为医师的技能，并笼统地称“他正在积极改善医学教育、推进研究并加强整个领域”。然而，申请人的技能、专业知识和能力涉及 Dhanasar 框架的第二要素，该要素“将重点从拟议工作转移到外籍国民身上”。同上，第 890 页。此处的问题是，他拟开展的具体工作根据 Dhanasar 第一要素是否具有国家重要性。
国家利益豁免的目的不是使申请人能够在美国求职。正如本办公室在上诉中所指出的，申请人不仅应提供关于该职业通常涉及什么的细节，还应提供该个人在该职业内具体拟开展何种工作的细节。一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policymanual（作为指导，提供“工作”一词比一般职业更具体；申请人不仅应提供关于该职业通常涉及什么的细节，还应提供该个人在该职业内具体拟开展何种工作的细节）。“在确定国家重要性时，审理人员的分析应侧重于受益人将做什么，而不是具体的职业分类。分析考虑申请是否包含实质内容，解释并证实从事拟议工作如何满足国家重要性标准。”同上，F.5(D)(3)（着重号为原文所加）。申请人在上诉中的解释并未使其拟议工作更加具体。
由于申请人未证明其拟议工作具有 Dhanasar 框架第一要素所要求的实质价值和国家重要性，他不符合国家利益豁免资格，进一步讨论申请人是否有能力推进拟议工作以及第二和第三要素下的权衡因素将没有实际意义。如上所述，本办公室保留申请人对 Dhanasar 其余要素提出的上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架中规定的全部三项必要要素，本办公室认定其未证明符合资格或值得裁量性地批准国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
