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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：39783331 日期：2025年10月7日
对服务中心运营处决定的上诉
表格 I-129，非移民工作者申请（L-1A 经理或高管）
申请人是一家旅行保险代理机构，寻求依据 L-1A 跨国公司调派人员非移民分类继续受益人的临时雇佣，担任其总经理。1 参见《移民与国籍法》（该法）第 101(a)(15)(L) 条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。该分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员调派至美国，以经理或高管身份临时工作。
服务中心运营处（SCOPS）最初批准了该申请，但随后经通知撤销了其批准，认定申请人未能证明：(1) 其正在从事法规所定义的经营业务；(2) 其拥有足够的实际场所来经营其业务；以及 (3) 其将以经理或高管身份雇佣受益人。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回该决定，并将本事项发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
为确立 L-1A 非移民签证分类的资格，符合资格的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇佣受益人从事“经理、高管或涉及专业知识”的职位。该法第 101(a)(15)(L) 条。此外，受益人必须
1 申请人此前曾代表受益人提交了一份“新办公室”申请，该申请获批，有效期一年，截至2024年1月2日。“新办公室”是指通过母公司、分公司、关联公司或子公司在美国经营业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起一年内支持高管或经理职位。
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寻求临时进入美国，以继续以经理或高管身份为其同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
涉及新办公室的 L-1A 申请延期，申请人必须提交：受益人在过去一年内及延期申请下的职责说明；描述新运营机构人员配置及所任职位数量和类型的证据；其财务状况的证据；其过去一年一直在经营业务的证据；以及其与受益人的外国雇主保持符合资格关系的证据。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)。“经营业务”是指定期、系统和持续地提供商品和/或服务，不包括仅存在代理人或办公室。参见 8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(H)。
根据美国公民及移民服务局（USCIS）的规定，L-1A 申请的批准可在六种特定情形下经通知撤销。8 C.F.R. § 214.2(l)(9)(iii)(A)。为正当撤销申请的批准，SCOPS 必须发出撤销意向通知，其中包含撤销理由的详细说明及允许反驳的期限。8 C.F.R. § 214.2(l)(9)(iii)(B)。
二、分析
上诉中的争议问题是 SCOPS 是否正当撤销了申请的批准。如前所述，SCOPS 认定申请人未能证明其正在从事法规所定义的经营业务、其维持足够的实际场所来经营其业务，以及其将以所主张的经理或高管身份雇佣受益人。
在得出这些结论时，SCOPS 认定申请人未能克服 USCIS 在2024年6月的现场访问及随后与受益人的后续面谈中获得的负面信息，这些信息在2024年10月31日发出的撤销意向通知（NOIR）中有详细说明。2 此外，尽管 NOIR 中未提出，SCOPS 在撤销决定中注意到受益人“从2023年11月16日至2024年7月13日”在秘鲁。基于这一观察，SCOPS 强调公司没有足够员工来运营公司，并指出受益人长期不在美国进一步削弱了申请人关于其正在从事法规所定义的经营业务的主张。在其决定中，SCOPS 列出了申请人在对 NOIR 的反驳中提供的证据，但除了一般性地称“证据的证明力”基于现场访问的发现而“大大减弱”之外，并未对其进行讨论。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 的决定在事实和法律上均有缺陷，并提交了旨在反驳不利认定的额外证据。首先，申请人强调
2 在 NOIR 中，SCOPS 指出现场访问发现：申请人的名称未列在大楼目录中；其四名员工均不在办公室；在同一办公套间内为其他公司工作的若干人员无法辨认申请人的员工；申请人的办公空间似乎无人使用且仅适合一名员工；且申请人自2023年12月起未支付租金。鉴于现场访问期间获得的这一信息及其他信息，SCOPS 认定申请人“似乎未在美国经营业务”、其没有足够的场所开展业务，且受益人“似乎并非处于免除其履行非符合资格职责的高管或经理职位”。
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受益人并未如 SCOPS 所称离开并连续在美国境外停留八个月，而是进行了两次短暂的国际旅行，累计缺席31天。申请人主张撤销决定在很大程度上基于错误信息，该决定应予撤回。
申请人进一步主张，SCOPS 错误地拒绝了“持续经营业务的清晰可核实证据，包括当前合同、活跃的工资单、财务报告以及战略合作伙伴的直接证词”，反而“对与公司无法律或职能关系的第三方的陈述给予了决定性权重”。关于其实际场所，申请人声称其租赁的办公室足以满足其用途，且其无需在表格 I-129（非移民工作者申请）上报告其办公空间是否共享、无需证明其所有员工将始终在办公地点现场工作，或表明公司是否使用任何次要邮寄地址。3 申请人主张其并未如 SCOPS 所暗示的那样，在表格 I-129 上就公司位置、人员配置或业务运营作出虚假或误导性陈述。
A. 撤回 SCOPS 的决定
经重新审查，本办公室同意 SCOPS 在对该申请的审理中犯了事实和法律错误。因此，基于下文讨论的理由，本办公室将撤回撤销决定。
关于 SCOPS 认定受益人在2023年11月16日至2024年7月13日期间连续在美国境外，本办公室注意到，上诉中提交的证据和国土安全部记录均显示，她在此期间仅进行了两次短暂的境外旅行。4 此外，即使该信息正确，SCOPS 也未通知申请人其意图部分基于受益人据称不在美国的信息撤销批准，此举有误。如果拟议撤销全部或部分基于在审理记录之外发现的负面信息，USCIS 有义务提供此类信息的通知，并将该负面信息连同申请人提供的任何反驳一并纳入记录。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)。法定资格的裁定应仅基于向申请人披露的审理记录中所包含的信息。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(ii)。
本办公室进一步同意，SCOPS 未处理与申请人的实际场所、其业务活动以及受益人声称的经理或高管身份雇佣有关的书面证据，此举有误。当 USCIS 收到申请人对 NOIR 的反驳时，其“在决定是否撤销申请时应考虑所提交的所有相关证据”。8 C.F.R. § 214.2(l)(9)(iii)(B)。
3 审理主任在撤销意向通知（NOTR）和撤销决定中指出，存在与该公司相关的第二个地址，且申请人未提供该地址的租约，也未向USCIS提交修改申请以变更其地址。 在上诉中，申请人将该地址描述为属于其会计师的“税务地址”，而非其自身的实际地址。记录显示，自该公司于2021年在佛罗里达州首次注册以来，申请人一直将该地址用作某些商业用途的邮寄地址。 4 受益人自2023年11月16日至2023年11月27日、以及自2024年6月2日至2024年7月13日期间在美国境外。
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此外，审理人员的书面决定必须明确说明拒绝的具体理由，以便受影响的一方有公平的机会对该决定提出异议，并使AAO有机会进行有意义的行政上诉审查。8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i),(iii)（规定决定必须解释拒绝的具体理由并通知受影响一方其上诉权利）；参见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定拒绝动议的理由必须明确，以使受影响一方有有意义的機會在上诉中质疑该裁定）。在此，审理主任未对记录中的书面证据进行有意义的处理，也未解释为何该证据不足以克服撤销意向通知中提出的问题。
最后，我们注意到申请人主张审理主任似乎对L-1分类施加了法规或条例未支持的新颖要求。例如，审理主任建议申请人须在I-129表格上注明其办公地址是否与其他实体共用，并须就邮寄地址的任何变更向USCIS提交修改申请。我们同意申请人的主张，即此类认定既无I-129表格的说明支持，也无8 C.F.R. § 214.2(l)(7)(i)(C)中关于L-1申请修改的条例支持。5
因此，基于上述所有理由，审理主任的决定被撤回。
B. 发回重审的依据
尽管审理主任的决定被撤回，但按目前构成的记录并不能确立申请人享有其所寻求之福利的资格。因此，我们将该事项发回审理主任，以评估申请人是否一直在从事条例所定义的经营业务，以及其是否将在延期申请下以管理或行政身份雇用受益人。
在确定某一受益人的职责是否主要为《移民与国籍法》第101(a)(44)条（8 U.S.C. § 1101(a)(44)）所定义的管理或行政性质时，USCIS将考虑申请人对工作职责的描述、公司的组织结构、受益人的下属雇员的职责、是否有其他雇员使受益人免于履行运营职责、业务的性质，以及任何有助于理解受益人在企业中的实际职责和角色的其他因素。在此，审理主任的裁定部分依赖于关于受益人离开美国的事实上不正确的信息，未反映对这些相关因素的考虑。
然而，记录中存在审理主任尚未处理的缺陷。为确立受益人将以管理或行政身份受雇，申请人必须证明其将履行《移民与国籍法》第101(a)(44)(A)或(B)条法定定义中规定的全部四项高层职责。如果申请人确立所提供职位满足法定定义中的全部四项要素，则其必须随后以优势证据标准证明受益人将主要从事管理或行政职责，而非运营
5 8 C.F.R. § 214.2(l)(7)(i)(C)的条例规定，申请人必须提交修改申请，以反映经批准的关系的变更、综合申请下的额外合格组织、雇用身份的变更（即从专业知识职位变更为管理职位），或任何会影响受益人在《移民与国籍法》第101(a)(15)(L)条下资格的信息。
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活动，与公司其他雇员一同进行。参见 Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)。
申请人在I-129表格上声明，截至2024年1月，除受益人外，其有四名全职雇员。其将雇员列为一名运营经理（W-B-）、旅行支持人员（J-M-）和一名行政助理（A-O-），并提供了2023年最后两个季度的“工资和税务登记表”，显示向这些个人支付的款项。申请人未指明或记录所称第四名雇员的存在。
在2024年4月对审理主任补件通知的回复中，申请人声称以全职方式雇用同样的三名个人，表示公司打算雇用一名行政经理和销售主管，并表示其依赖一名律师和一名会计师的全职外包服务。然而，申请人未充分记录其与律师和会计师的合同关系，未解释他们向公司提供服务的性质和范围，也未提供证据支持申请人关于他们大量参与其日常运营的主张。根据申请人为回应撤销意向通知而提交的损益表，其在2024年前11个月在法律和会计服务上合计仅花费2,100美元。这一数字表明，律师和会计师很可能仅向公司提供了有限的服务。该证据也倾向于削弱记录中会计师以其所称对公司运营活动的个人了解而代表申请人所作的数项陈述的证明价值。
最后，为回应撤销意向通知，申请人提供了其2023年和2024年工资汇总表的副本。该证据表明，申请人所称截至2024年1月的全职雇员J-M-，在2023年8月至2023年12月期间以兼职方式受雇，且在2024年未领取任何工资。此外，申请人的行政雇员（A-O-）似乎于2024年11月离开公司，因为记录显示其最后一张半月工资支票于2024年11月15日签发。工资汇总表显示，2024年11月29日唯一领取工资的雇员是申请人的运营经理。
总体而言，申请人记录显示其在提交申请时工资单上有两名雇员，而在回应撤销意向通知时仅有一名雇员。申请人关于其在提交申请时有四名全职雇员支持受益人的主张未得到记录证实。此外，公司有记录的员工配置水平引发了疑问：受益人是否如所称那样将免于大量参与公司的日常运营。由于USCIS考虑组织的合理需求，仅公司规模本身可能并非确定受益人是否将以管理或行政身份受雇的唯一因素。参见《移民与国籍法》第101(a)(44)(C)条。然而，结合其他相关因素（例如缺乏将履行公司非管理或非行政运营职责的雇员）考虑申请公司的规模是适当的。Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d at 1316。
在发回重审时，审理主任应审查与受益人拟议的美国雇用相关的所有相关证据，包括申请人的书面论证意见和上诉证据，并可在新的撤销意向通知中要求提供与该资格要求相关的额外证据。
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审理主任还应重新评估申请人是否一直在从事条例所定义的经营业务，以及其是否维持适合其业务活动的实际场所。6 审理主任对申请人明显有限使用I-129表格上所标明办公地点以及其未及时支付2024年部分月份租金表达了合理的关切。然而，如上所述，审理主任的决定未反映其考虑了申请人关于其使用该场所的解释、其房东和商业伙伴的声明、租金支付证据、公司销售交易和业务报表的证据、显示其2023年和2024年销售收入的财务报表、工资证据，以及关于业务性质和范围的其他证据。因此，审理主任应审查记录中与申请人业务活动相关的所有证据，包括上诉时提交的额外证据，并可通过发出新的撤销意向通知要求提供额外证据。
发回重审后发出的任何新的撤销意向通知均应向申请人提供详细说明，解释迄今提交的证据为何不足以证明资格，并给予申请人提交反驳意见和额外证据的机会。此外，如果审理主任打算基于记录之外的任何不利信息（包括从2024年6月实地考察中获得的信息）撤销对申请的批准，则该信息必须包含在新的撤销意向通知中，并与申请人提供的任何反驳意见一并成为记录的一部分。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)。
最后，我们注意到，SCOPS在其撤销决定中称，进行实地走访的USCIS官员“发现受益人在其I-129申请中就申请人及其员工的运营情况虚假陈述了重大事实”。该决定未进一步处理此问题，也未包含关于故意虚假陈述的正式认定。7 如果在进一步审查后，SCOPS打算基于对重大事实故意虚假陈述的认定撤销该申请的批准，SCOPS必须在一份新的NOIR中完整阐明其意图，并在作出新决定之前给予申请人回应的机会。
裁定：该决定被撤回。本事项发回重审，以按照上述分析作出新决定。
6 适用于新办公室的“实际场所”要求是一项保障措施，用以确保新设立的企业立即开始经营，从而能够在一年内支持一个管理或行政职位。52 Fed. Reg. 5738, 5740（1987年2月26日）。然而，申请人并不因已存在超过一年而被免除维持“足够实际场所”的要求。要被认定为合格组织，申请人必须以常规、系统和持续的方式经营业务。8 C.F.R. §§ 214.2(1)(1)(ii)(G)和(H)。该要求的内在含义是，申请人必须拥有足够的实际场所来开展业务。 7 故意虚假陈述要求个人明知地向政府官员作出重大虚假陈述，目的是获得其无权获得的移民利益。Sergueeva v. Holder, 324 Fed. Appx. 76（第二巡回法院2009年）（引用Matter of Kai Hing Hui, 15 I&N Dec. 288, 289-90（B.I.A. 1975））。重大虚假陈述仅要求作出虚假陈述，且该陈述是重大的并系故意作出。见9 FAM 40.63 N2；另见Matter of Tijam, 22 I&N Dec. 408, 424（BIA 1998）（全体庭）（Rosenberg，协同意见）。
