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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39420537 日期：2025年10月7日
对服务中心运营处决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名会计师，寻求作为持有高级学位的专业人士获得第二优先移民分类（EB-2），并寻求对此EB-2移民分类所附工作要求获得国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明申请人符合基础EB-2签证分类的资格。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上五年专业领域内逐步晋升的工作经验，等同于硕士学位。“专业”定义为该法第101(a)(32)条、8 U.S.C. § 1101(a)(32)¹所列的职业，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人证明了EB-2资格，其随后必须证明其值得获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理
¹ 所列职业为建筑师、工程师、律师、医生、外科医生以及某些机构的教师。
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国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项²授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
A. EB-2分类
申请人于2024年3月29日提交了本申请。SCOPS驳回了该申请，认定申请人不符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类，因为其“学士学位后逐步晋升工作经验的总时间为四年九个月”。在上诉中，申请人主张SCOPS“未能正确评估毕业日期”并错误地折扣了其学士学位后逐步晋升的工作经验。申请人声称其拥有至少五年的学士学位后逐步晋升工作经验，包括在委内瑞拉[已隐去]的一年七个月工作经历；在乌拉圭[已隐去]的三年两个月工作经历；以及在美国[已隐去]的一年七个月工作经历，总计六年四个月。
本办公室确认SCOPS错误地陈述申请人“于2017年6月”获得学位，并撤回SCOPS的这一认定。申请人提供了其文凭、成绩单和学历认证评估，显示其于2016年9月在[已隐去]获得了相当于美国会计学士学位的外国同等学位。
然而，本办公室仍认定申请人未能充分证明其在其专业领域拥有至少五年的学士学位后逐步晋升工作经验，理由如下。
第一，申请人未能充分记录其在[已隐去]的“燃料分析师和燃料协调员”职位属于会计专业领域。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。尽管申请人提交了来自[已隐去]的几封信函，但这些信函未显示8 C.F.R. § 204.5(g)所要求的其就业的必要要素（该条规定，合格经验或培训的初始证据应以现任或前任雇主的信函形式提供，并应包括撰写人的姓名、地址和职务，以及对外籍人士所履行职责或所接受培训的具体描述）。 来自[已隐去]人力资源经理的信函表明，申请人“在1年7个月零6天期间（2016年9月19日-2018年4月25日）担任以下职位：燃料分析师
² 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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和燃料协调员。”尽管该信函将申请人描述为“我们团队的宝贵成员”，但未提供关于其就业的任何细节，例如其职位是否为全职或在该职位上履行的职责。
初始提交材料还包括一封来自[已隐去]“综合支持总监”的未翻译信函，但由于该信函未附有经认证的英文翻译，本办公室无法考虑该证据的相关性和可靠性。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(3)（规定提交给USCIS的任何包含外文的文件应附有译者证明其完整准确的完整英文翻译，以及译者证明其有能力将该外文翻译成英文的证明）。
此外，申请人提交了另一封来自[已隐去]综合支持总监的信函，称其“从2016年9月19日至2018年4月25日作为全职员工在供应商部门工作”。然而，该信函仍未提供关于申请人职责和责任的细节，而只是赞扬她“是一个善良、尊重他人、可靠的人”，并展现了“经验、组织能力以及对其所担任职位任务的掌控和条理”。基于所提交的证据，申请人未能证明其作为“燃料分析师和燃料协调员”的经验属于其会计专业并计入五年的学士学位后工作经验。 第二，申请人未能证明其于2022年8月至2023年10月在[已隐去]担任的“库存主管”职位属于会计专业领域。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。来自[已隐去]的日期为2024年2月26日的初始信函解释称，她于2022年8月22日“被聘为库存主管”，并于2023年10月23日“被晋升”为“公司会计师”。该信函描述了申请人作为公司会计师的职责，但未提供关于其作为库存主管角色的任何细节，也未说明该就业是否为全职。在回应证据请求（RFE）时，申请人提交了一封来自[已隐去]的新信函，表明其为全职员工并“目前担任公司会计师一职”，附有其履行的职责清单。但新信函仍未包含关于其2022年8月至2023年10月期间库存主管职位的任何信息、该职位如何属于其专业领域以及该职位是否为全职。
申请人关于其就业性质的主张未得到记录的支持。在其个人陈述中，申请人称“我在会计领域拥有超过7年的经验”，在其RFE回应中，她声称“在多个行业和国家拥有八年会计、税务合规和财务自动化方面的经验”。在上诉中，申请人声称其总共拥有六年四个月的必要经验。然而，就业信函未能充分核实其所有经验均在其专业领域或会计领域。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。参见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
因此，申请人未能证明其在其专业领域拥有至少五年的学士学位后逐步晋升工作经验，也未能证明其符合作为持有高级学位的专业人士的资格。此外，申请人未提交任何使其符合特殊能力人士资格的主张或文件。因此，申请人未能证明其符合基础EB-2分类的资格。
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B. 国家利益豁免
由于申请人未满足基础EB-2签证分类的资格要求，其未能证明其有资格获得该分类工作要求的国家利益豁免。尽管如此，本办公室仍将根据Dhanasar分析框架的第一项要件审查其拟议事业。
申请人拟从事的事业是在美国担任会计师。在初次提交申请时，申请人表示其拟从事的事业“涉及继续我在美国担任会计师的工作，正如我目前通过我在I ~-的工作所做的那样”。在回复补件通知（RFE）时，申请人提交了一份新的个人陈述，称她计划向“更广泛的客户群体，特别是中小型企业和拉丁裔拥有的企业”提供会计服务和解决方案，并为其公司I I I I, LLC提交了一份商业计划书。该商业计划书说明，申请人将提供“广泛的服务，包括企业设立、会计、财务管理和税务服务，以确保客户在其整个企业历程中获得专业支持”。申请人还声称，她已通过取得德克萨斯州州务卿的公司名称预留而启动了企业设立程序，并且她将亲自向该公司投资共计50,000美元。
Dhanasar框架的第一项要件，即重大价值和全国重要性，聚焦于个人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟从事的事业是否具有全国重要性时，我们考虑其潜在的未来影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
基于有关会计职业以及小企业对美国经济重要性的证据——二者均与申请人的拟从事事业直接相关——申请人计划为小企业提供会计咨询服务具有重大价值。然而，我们认定申请人未能证明其拟从事事业的全国重要性。尽管在回复补件通知时，申请人提交了各种报告和文章，显示会计领域存在劳动力短缺以及会计师的重要性，还提交了其商业计划书、推荐信和专家意见，但该证据不足以确立其拟设立的咨询企业将对会计领域产生更广泛的影响，或将对国民经济产生潜在的未来影响。
仅仅在一个重要领域工作不足以确立拟从事事业的全国重要性；相反，我们聚焦于“外国人拟从事的具体事业”。Id. 在此，申请人对拟从事活动的论述属于会计师的典型工作，且所提交的证据并未表明其会计技术体现出进步或创新，从而在会计领域具有全国甚至全球影响。在Dhanasar案中，“一项事业可能具有全国重要性，例如，因为它在某一特定领域具有全国甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。”Id. 虽然个别雇主或客户可能从她的会计服务中受益，但申请人未提供任何证据或令人信服的解释，说明这种个别受益如何上升到全国重要性的程度，或将如何更广泛地影响该领域。
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我们还评估了申请人的商业计划书，但认定该计划书未能证明对任何地区或全国具有“雇用美国工人的重大潜力或其他重大积极经济影响”。Id. at 890. 虽然商业计划书预计到企业第五年末总销售额为1,263,000美元并雇用十一名员工，但该计划书缺乏对这些预测的充分分析和依据。此外，申请人未能确立即使这些预测得到充分支持，这种活动水平也足以显示重大积极经济影响。
在Dhanasar案中，我们给予了“来自学术界、政府和业界担任高级职位人士的、描述高超音速推进研究与美国战略利益相关之重要性的证明性专家信函”以及“描述美国政府对于Dhanasar博士具体研究之利益的详细专家信函”重大权重。Id. at 892. 在此，申请人未提供类似证据，例如详细说明其具体事业如何影响属于国家倡议主题之事项的专家意见证据或政府实体信函，或讨论政府对于推广使用申请人创新或解决方案之利益的证据。
尽管提供了一封专家信函，但该信函重述了申请人的教育和就业背景，并就职业和领域的重要性发表意见，而未就申请人的事业或其影响延伸至她将服务的客户之外提供令人信服的细节。未指明该领域具体影响的概括性结论性陈述证明价值甚微。See 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利裁决中无需采信结论性主张）。
此外，申请人声称由于其行业专业人员短缺，其拟从事事业具有全国重要性，我们对此不予采信，因为没有迹象表明其拟从事事业将影响或显著缓解所称的全国短缺。此外，合格工人短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
基于这些理由，我们认定申请人未能表明其拟从事事业具有国家利益，因此她未能满足Dhanasar分析框架的第一项要件。由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并特此保留对Dhanasar第二项和第三项要件的意见。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下拒绝在上诉中触及替代性问题）。
III. 结论
申请人未能证明其符合 underlying EB-2 签证类别的资格，也未能满足Dhanasar分析框架下所要求的第一项要件。因此，我们认定申请人未能确立其有资格或经裁量本应获得国家利益豁免。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
