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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：32024996 日期：2024年10月09日
对佛蒙特服务中心决定的上诉
表格I-129，非移民工人申请（杰出能力-O）
申请人是一家投资与咨询公司，寻求将受益人——一名外部管理人评估专家——归类为具有杰出能力的个人。此O-1非移民签证类别适用于能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在该领域获得认可的个人。参见《移民与国籍法》（本法）第101(a)(15)(O)(i)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(O)(i)。
佛蒙特服务中心审理主任基于以下两项理由拒绝了该申请：1）申请人不满足咨询意见要求，以及2）申请人未证明受益人获得了重大、国际公认的奖项，或至少三种（共八种可能的）文件形式。此事现依据8 C.F.R. § 103.3由我们审理上诉。
申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
就相关部分而言，本法第214(c)(6)(A)(i)条要求申请人提交来自同行团体或劳工组织的咨询意见。另见8 C.F.R. § 214.2(o)(2)(ii)(D)和214.2(o)(5)。如果申请人证明不存在适当的同行团体（包括劳工组织），则申请可在没有咨询意见的情况下进行审理。参见本法第214(c)(6)(C)条和8 C.F.R. § 214.2(o)(5)(i)(G)。
就受益人而言，本法第101(a)(15)(O)(i)条规定，对在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力、该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明、其成就已通过大量文件在该领域获得认可、并寻求进入美国继续在杰出能力领域工作的个人，可给予O-1类别。国土安全部（DHS）法规将“科学、教育、商业或体育领域的杰出能力”定义为“一种
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专业水平，表明该人是已上升至该努力领域最顶端的少数百分比之一。”8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(ii)。
其次，DHS法规规定了用于证明受益人持续赞誉和成就认可的替代证据标准。申请人可提交“重大、国际公认的奖项，例如诺贝尔奖”的证据，或至少八类所列文件类别中三类文件的证据。8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(A)-(B)。
提交满足初始证据标准的文件本身并不确立O-1类别资格。参见59 Fed. Reg. 41818, 41820（1994年8月15日）（“申请人提交的证据不是该类别的标准，而仅是确定该标准是否已满足的机制。”）因此，当申请人提供满足初始证据标准的合格证据时，我们将确定记录的整体情况和证据质量是否表明持续的国家或国际赞誉，从而使该个人处于该努力领域最顶端的少数百分比之中。参见本法第101(a)(15)(O)(i)条和8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(ii), (iii)。1
II. 分析
A. 咨询
第一个问题是申请人是否已依据8 C.F.R. § 214.2(o)(2)(ii)(D)提交了来自适当咨询实体的所需书面咨询意见。如果申请人证明不存在适当的同行团体（包括劳工组织），USCIS将根据记录中的证据作出决定。参见8 C.F.R. § 214.2(o)(5)(i)(G)。审理主任认定，申请人未证明不存在在受益人领域具有专长的适当同行团体。在随表格I-129提交的O和P类别补充表中，申请人表示该申请不存在适当的劳工组织。对于“[所]需咨询或书面咨询意见是否随本申请提交？”和“公认同行/同行团体或劳工组织名称”的问题，申请人表示“不适用”。
审理主任发出了证据请求（RFE），其中告知申请人提交同行团体咨询的要求。作为回应，申请人主张“鉴于在事件驱动投资领域不存在同行团体（包括劳工组织），作为替代，我们提交了该领域专家的咨询意见，这些专家依据8 C.F.R. § 214.2(o)(5)(i)(C)描述了[受益人]的杰出能力/成就和所履行的职责。”申请人未指明提交哪封具体信件或哪些信件以满足8 C.F.R. § 214.2(o)(ii)(2)的证据要求。
8 C.F.R. § 214.2(o)(5)(ii)(A)规定，所需咨询可由“一名或多名在外籍人士能力领域具有专长的人”提供。该法规规定，“如果咨询意见对申请人有利，其应描述该外籍人士在努力领域的能力和成就，描述拟履行职责的性质，并说明
1 另见2 USCIS政策手册，M.4(C)(4)，https://www.uscis.gov/policymanual。
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该职位是否需要具有杰出能力的外籍人士的服务。”同上。虽然提交的推荐信对受益人高度赞扬，并提及他在其领域的一些具体成就，但没有一封信描述拟履行职责的性质或说明该职位是否需要具有杰出能力的个人的服务。此类内容为8 C.F.R. § 214.2(o)(5)(ii)(A)明确要求。
在上诉中，申请人提交了一封其代表的信函，申请人声称该信“提供书面咨询意见以支持[受益人]，讨论其在领域中的能力和成就，描述拟履行职责的性质，并说明该职位是否需要具有杰出能力的个人的服务。”我们不会考虑此证据，因为它未在审理主任面前提交。参见Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)（规定如果“申请人已被告知所需证据并获得合理机会在拒绝前为记录提供该证据，我们不会为任何目的考虑上诉时提交的证据”，且“我们将根据审理主任面前的诉讼记录审理上诉”）；另见Matter of Obaigbena, 19 I&N Dec. 533 (BIA 1988)。基于上述，我们认定申请人未提交来自适当咨询实体的所需书面咨询意见。
B. 商业中的杰出能力
接下来要处理的问题是，申请人是否提供了证据以证明受益人满足8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(A)的证据标准，或8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)(1)-(8)所列八类中至少三类。由于申请人未指明或证明受益人获得了重大、国际公认的奖项，其必须证明受益人满足8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)(1)-(8)中至少三项替代法规标准。审理主任认定受益人仅满足两项标准，即8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(B)(iii)(6)下的学术文章和8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)(7)下的关键或必要职位就业。在上诉中，申请人主张受益人满足另外三个类别。2
关于该外籍人士、与其所寻求类别领域工作相关的专业或主要行业出版物或其他主要媒体中的出版材料，该材料应包括此类出版材料的标题、日期和作者，以及任何必要的翻译。8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)(3)。
申请人主张受益人符合此标准，因为“[受益人]参与的交易”及其对“关键项目的具体想法和策略”的贡献“在主要媒体中被讨论”。其提供了来自rbc.ru、reuters.com、gipp.ru、interfax.com、kommersant.ru、breakingviews.com、ft.com、capacitymedia.com、jp.reuters.com、bloomberg.com、vedomosti.ru、cnews.ru和cableman.ru的文章。
在上诉中，申请人重点提及三篇翻译文章，其主张这些文章讨论了受益人的工作贡献，具体而言，是提议派发特别股息以提高
2 我们将上诉中未提出的任何先前资格主张视为放弃。参见，例如，Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）。
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艰难的初始 在移动运营商中出让股份 ______________ _____ (reuters.com))；以及其提出的多种债务重组机制，以应对客户 无力偿还其220百万美元债务l I ____ (interfax.com) 和 ________ (gipp.ru))。3 为满足此 标准，申请人必须证明在专业或 主要行业出版物或其他主要媒体上有关受益人的已发表材料，以及该材料的标题、日期和作者。4
然而，正如审理主任所指出的，这些文章均未提及受益人，因此，它们 并未显示关于其工作的已发表材料。此外，申请人提供了 上述大多数原文为俄语的文章的在线翻译。任何 以外语编写的文件必须附有完整的英文翻译。 8 C.F.R. § 103.2(b)(3)。翻译者必须证明英文翻译完整 准确，且翻译者具备将该外语翻译成英语的能力。 同上。由于申请人未提交许多文章的经适当认证的英文翻译，我们 无法有意义地确定翻译材料是否准确，从而 支持申请人的主张。此外，许多材料未包含所需的日期和 作者。由于申请人未证明这些文章符合关于受益人的已发表材料 并包含所需的日期和作者，我们无需就 网站的排名作出认定。5
最后，在上诉中，申请人请求“将文章和佐证专家函件视为 可比证据，因为已经确立投资 银行业领域的个别雇员通常不会在新闻媒体中被提及。”6 由于申请人在初次提交时或 在回应审理主任的补件通知时未主张可比证据的资格，我们不会考虑这一 依据，因为它未在审理主任面前提出。见 Soriano, 19 I&N Dec. at 766；另见 Obaigbena, 19 I&N Dec at 533。
因此，申请人未证明受益人满足此标准。
外国人原创科学、学术或商业相关贡献 在该领域具有重大意义的证据。8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)(5)。
3 我们注意到，来自 gipp.ru 的文章的在线翻译包含该文章来源为网页 gazeta.ru， 未提供关于该网页的信息。 4 另见 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(C)(2)。 5 见 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(C)(2)（表明在评估提交的出版物是否为 专业出版物、主要行业出版物或主要媒体时，相关因素包括目标受众（对于 专业和主要行业出版物）以及相对发行量、读者群或收视率（对于主要行业 出版物和其他主要媒体）。 6 8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(C) 的规定指出，如果标准不 readily 适用于受益人的 职业，申请人可以提交可比证据以确立受益人的资格。见 generally 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(C)(3)（指示，关于所列标准 不 readily 适用于受益人职业的一般性无支持主张不具有证明力，且如果 申请人仅因受益人无法满足标准而提交替代特定标准的证据，而该标准 readily 适用于受益人的职业，则审理人员不考虑可比证据）。
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根据此标准的分析侧重于受益人的原创工作是否构成该领域重大、 重要贡献。7 申请人主张提交的推荐信 确立了受益人的重大意义贡献。在其初次提交中，它辩称他 “在其职业生涯中参与了价值200亿美元的交易”，并且“拥有 针对挑战性交易的创新解决方案和先见性预测的记录，这导致了挽救 的交易、收回的资金，以及最终与主要客户的牢固关系，这些继续使 [受益人的]雇主受益。”在上诉中，它引用了其提交的来自 受益人五位同事的推荐信。8
尽管这些推荐信高度赞扬受益人为多家公司所做的工作，但它们并未指出受益人的贡献并解释这些贡献如何在该领域具有重大意义。相反，这些信函就其代表客户公司在各职位上的工作提出了宽泛的主张。例如，“2009年，[受益人]与我共同处理了一项高度复杂的交易，据此，我[已隐去]将通过向该业务注入80[百万]美元，收购当时俄罗斯最大的多元化商业媒体控股公司51%的股权……前提是[已隐去]债务的成功重组”，以及“[受益人]的团队设法开发出一种在俄罗斯此前从未使用过的重组机制”，该机制“极大地提振了整个商界的士气”（V-S-）；“[受益人]为俄罗斯[已隐去]移动电信运营商就一系列收购交易提供了咨询”，[已隐去]的结果是[已隐去]在所有投资银行排行榜上升至第一位，其在[已隐去]的重组及与[已隐去]合并中的工作“是2011年收入的最大贡献者”，并且他“就与[已隐去]的1.6亿美元资产置换提供了咨询……[该置换]标志着俄罗斯电信行业改革的又一步。”（M-A-）；受益人通过“有先见之明”的预测，为一名个人投资者挽回了超过3500万美元的损失（J-G-）；受益人还为电信公司[已隐去]控股的移动运营商[已隐去]的首次公开募股开发了一种创新解决方案，该方案使[已隐去]“赢得了来自这家电信巨头的进一步授权”（J-H-）。
如上文所证明，这些信件反映了其雇主对受益人 对公司贡献的重视程度。然而，这些信件并未解释受益人在该领域贡献了什么 以及这些贡献为何被视为在该领域具有重大意义。此外， 这些信件提出一般性主张，并指向受益人对个别公司的影响，而非 对整个领域的影响。9 此外，这些信件未阐明受益人在______ 职位上的表现 如何以重大方式影响或作用于该领域。
来自该领域专家的详细信件，解释该人贡献的性质和意义， 也可为评估所主张的具有重大意义的原创贡献提供有价值的背景，特别是当记录包含佐证所主张的
7 见 generally 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(C)(2)。 8 虽然我们讨论了一些信件的样本，但我们已审查并考虑了每一封信件。 9 比较 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 134-35 (D.D.C. 2013)（维持一项认定，即一名交际舞者未 满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)下杰出能力移民分类中的类似标准，因为她未佐证其在整个领域的影响）。
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意义的文件时。10 提交的信件应具体描述该人的贡献及其 对领域的意义，并应阐明写信人知识和专长的基础。11 在本案中，这些信件缺乏具体、详细的信息，解释受益人如何作出 具有重大意义的原创贡献。USCIS无需接受主要为结论性的陈述。 1756, Inc. v. The US. Att'yGen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.C. Dist. 1990)。
基于上述理由，申请人未证明受益人已在该领域作出具有 重大意义的原创贡献。
外国人已获得高薪或将获得高 薪或其他服务报酬的证据，由合同或其他可靠 证据证明。8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)(8)。
如果申请人主张满足此标准，则申请人有责任提供 适当证据，证明受益人的报酬相对于该领域类似职业中的其他人 较高。12 申请人称受益人基于其在2009年 至2016年间在___________ 俄罗斯获得的薪酬符合 此标准。审理主任认定证据不足以证明受益人获得了高 薪或其他报酬。
申请人最初提供了受益人从______从2009年至2015年的员工薪酬报表，反映其年度薪酬方案，其中包括基本工资和激励奖金。申请人对审理主任补件通知（RFE）的回复中包含了受益人2011年至2016年的俄罗斯纳税申报表。该文件显示，2016年其总薪酬为11,034,837卢布，其中包括基本工资8,717,074卢布。记录进一步显示，其2015年获得总薪酬17,667,291卢布；2014年14,571,014卢布；2013年11,159,611卢布；2012年10,020,865卢布；2011年9,448,750卢布。申请人主张，受益人的过往薪资证明其是“少数攀升至事件驱动投资领域最顶端的人之一……”。
申请人提交了一张来自glassdoor.com的截图，内容为I I银行业分析师的“总薪酬范围”，2023年为每月417K卢布至5M卢布，该截图并未证明上文所述受益人的过往薪酬构成高薪或其他报酬以资比较。13 此外，该截图未说明有多少用户报告其薪资以形成其结论，这限制了该数据的证据价值。
在其补件通知回复中，申请人还提交了一张屏幕截图，其描述为俄罗斯联邦国家统计局的薪资数据比较，调查了不同类型工人的工资。俄罗斯联邦国家统计局的薪资比较包括2012年至2015年间“金融中介”职位和“金融中介领域支持活动”的平均月工资。然而，俄罗斯联邦国家统计局的统计数据未提供足够细节以形成有用的
10 参见 generally 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(C)(2)。 11 Id. 12 Id. 13 Glassdoor.com的薪资信息为自我报告且未经核实。Cf Badasa v. Mukasey, 540 F.3d 909 (8th Cir. 2008)（认定一个开放的、用户编辑的互联网网站维基百科缺乏内容可靠性）。
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比较基础，以与受益人的薪资进行比较。在本案中，俄罗斯联邦国家统计局的数据似乎考虑了所有从事金融中介领域工作的工人，无论其教育背景、经验或所履行职责的复杂程度如何，因此，申请人未能证明此类数据是受益人那些年作为投资银行副总裁职位的充分比较基础。此外，所提供的月度数字是平均值。尽管受益人在那些年的薪酬高于所提供的平均数字，但该数据不足以证明与类似职位的高收入者相比可被视为高薪。最后，这是一个全国性数字，因此未考虑基于地点的不可避免的薪酬差异，尤其是在俄罗斯联邦这样广阔的领土上。基于所有这些原因，申请人未能依据俄罗斯联邦国家统计局的统计数据证明受益人获得了高薪或其他报酬。
此外，申请人的补件通知回复提供了两封俄罗斯金融行业招聘人员的信函，他们分别陈述受益人在2009-2016年间的年度总薪酬“比行业平均水平高出约20%至30%”（E-C-）以及“比行业平均水平高出15-30%，视年份而定”（O-F-）。然而，E-C-和O-F-未以任何佐证报告支持其陈述。作为裁量事项，我们可以将申请人提交的意见陈述用作参考。See Matter of Caron International, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r. 1988)。然而，如果意见与记录中的其他信息不一致或在任何方面存疑，我们将拒绝该意见或给予其较低权重。Id. 我们最终负责就受益人是否有资格获得所寻求的福利作出最终裁定；专家意见信的提交并非资格推定证据。Id. 14
最后，我们注意到申请人提交了来自investopedia.com、wallstreetprep.com和finexecutive.com（引用wallstreetprep.com为其来源）的美国薪资数据，涉及投资银行家、投资银行分析师和直接投资基金管理分析师/助理职位，以及货币换算图表；然而，我们根据与工作地点相关的工资统计数据或可比证据来评估在美国境外工作的人员，而非简单地将薪资换算为美元然后查看该薪资在美国是否会被视为高薪。15 申请人未主张受益人获得了美国职位的高薪，因此该数据与我们对本项标准的评估无关。
因此，申请人未能证明受益人符合本项标准。
申请人未能证明受益人符合三类证据。因此，我们无需提供总体裁定以确定受益人是否已获得国内或国际赞誉并且是攀升至该领域最顶端的少数百分比之一。See section 101(a)(15)(O)(i) of the Act and 8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(ii) and (iii)。16 因此，我们保留此问题。17
14 尽管申请人在上诉时提交了来自O-F和E-C-的额外证言信函，但我们不会考虑该证据，因为其未在审理主任面前提交。See Soriano, 19 I&N Dec. at 766; see also Obaigbena, 19 I&N Dec at 533。 15 参见 generally 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(C)(2)。 16 另见 2 USCIS Policy Manual, supra, at M.4(B)。 17 See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出机构无需就最终裁定不必要的问题作出“纯咨询性
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III. 结论
申请人未提交符合8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(A)的合格证据，或至少三项符合8 C.F.R. § 214.2(o)(3)(iii)(B)的标准。此外，申请人未提供8 C.F.R. § 214.2(o)(5)(ii)(A)所要求的来自适当咨询实体的所需书面咨询意见。基于上述原因，上诉将被驳回，每项原因均作为独立的替代裁决依据予以考虑。
裁定：上诉被驳回。
裁定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未以其他方式满足其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代问题）。
