行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39777909
日期：2025 年 10 月 9 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名应用数学家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得国家利益豁免，或作为裁量事项在其他方面值得获得该豁免。现该事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则还必须证明其值得作为裁量事项豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合 EB-2 签证分类的资格，即基于其从[已隐去]研究所获得的数学博士学位，属于拥有高级学位的个人，本办公室同意该认定。
SCOPS 进一步认定，申请人的拟议工作具有实质价值，且申请人有能力推进拟议工作，但申请人未能证明其拟议工作具有国家重要性，以及整体而言豁免工作邀请要求（并因此豁免劳工证）将有利于美国。尚待确定的问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求将符合国家利益。基于下述理由，本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人未能充分证明其拟议工作在第一项 Dhanasar 分析框架要素下具有国家重要性。
申请人拟在美国担任算法科学家。具体而言，申请人表示其打算「开发优化算法，以提高运行此类算法的医疗设备的效用」。在回应补件通知时，申请人表示其拟议工作是「设计和实现最先进的算法，以解决优化与应用数学中大规模、数学复杂且可能尚未解决的开放问题，在工程和数据科学的广泛现实应用中实现显著改善的实际性能和理论保证，以及[其]目前在心脏病学领域分析和治疗心律失常、挽救生命的工作」。关于其在美国的长期就业计划，申请人表示其计划「设计和实现最先进的算法，以解决优化与应用数学中的开放问题，创建在理论复杂度和数值性能上显著改善的算法，用于大规模、复杂且可能尚未解决的问题，发表同行评审论文和专利，在会议上展示[其]工作，并推出显著惠及大量美国民众的现实产品」。
申请人于 2022 年从[已隐去]研究所获得数学博士学位，并于 2023 年 6 月至约 2024 年 11 月在[已隐去]公司担任算法科学家。其目前在[已隐去]担任软件工程师的工作始于约 2024 年 11 月。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 未能评估所有相关证据，该错误构成滥用裁量权。申请人称该裁决对记录中的大量证据进行了错误描述、贬低或忽视，从而偏离了适当的「优势证据标准」。
除法律另有规定不同标准外，申请人必须以优势证据证明其符合所请求移民福利的资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375。在优势证据标准下，证据必须证明申请人的主张「可能为真」，其中「真实性」的判定基于每个案件的事实情况。同上，第 376 页。因此，审理主任必须审查每一项证据的相关性、证明力和可信度，既单独审查，也在全部证据的背景下审查，以确定待证事实是否可能为真。同上。当 USCIS 对申请给予有理有据的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)；另见 Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；Casalena v. U.S. INS, 984 F.2d 105, 107 (4th Cir. 1993)。在本案中，尽管 SCOPS 未逐一回应每一项证据，但记录表明 SCOPS 在整体上考量了全部证据，并支持 SCOPS 的认定，即申请人未能以优势证据证明其拟议工作具有国家重要性。
Dhanasar 分析框架的第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。工作的价值可在多个领域中得到证明，例如商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在的未来影响。同上。例如，某项事业可能因其在特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。同上。例如，一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响（尤其是在经济萧条地区）的工作，很可能被理解为具有国家重要性。同上，第 890 页。
申请人主张 SCOPS 忽视了其更新的个人陈述，该陈述引用了客观来源以解释其拟议工作如何增强国家实力。申请人声称其拟议工作具有国家重要性，因为该拟议工作对美国具有广泛影响，称其研究「通过提高运行其所开发和优化算法的医疗设备的效用，解决现实世界的应用数学问题」。其引用了美国医疗器械市场规模数据以及慢性阻塞性肺疾病对医疗系统成本的数据，并声称其在该领域的专业知识对于通过促进市场发展和降低医疗支出来支撑美国经济至关重要。记录中还包括关于心房颤动、美国医疗保健成本、健康信息技术的文章，疾病控制与预防中心的心脏病事实资料，以及美国心脏协会的 2025 年心脏病统计数据更新情况说明书。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室聚焦于外籍国民拟从事的具体工作。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。上述文章和报告提供了关于心脏病、美国医疗保健成本以及健康信息技术的成本与效益的一般信息。申请人引用的数据可能支持医疗器械市场的重要性以及降低医疗保健成本对美国经济的意义。然而，这些文章、报告和数据并未涉及申请人「开发优化算法以提高运行此类算法的医疗设备的效用」的具体拟议工作，也未证明申请人的拟议工作具有国家重要性。申请人未提供充分信息或证据证明其拟议工作所提供的利益超越其雇主或客户及其医疗设备使用者，进而影响医疗保健领域、美国医疗器械市场或更广泛的美国经济。见同上，第 889 页。
申请人还主张其正在进行的工作对于实现和维护国家技术领先地位的目标至关重要。申请人声称其拟议工作可应用于人工智能、机器学习和先进计算的发展，这些均被正式认定为关键新兴技术。为支持该主张，其提交了国家科学技术委员会更新的关键和新兴技术清单。此外，申请人提出，其仅需提供证据证明其正在从事美国足够关注的领域，即可证明其拟议工作的国家重要性。其主张 SCOPS 忽视了其博士学位和在科学、技术、工程和数学（STEM）领域专业化的证据。
尽管本办公室认可 STEM 领域进步的重要性以及拥有高级 STEM 学位者在促进这一进步中的关键作用，但仅仅在重要领域工作不足以证明拟议工作的国家重要性。例如，申请人未提交充分证据具体提及其工作，或讨论政府对推广使用申请人工作或其开发优化算法的兴趣，以使其具有「在特定领域内国家甚至全球影响」。见同上。记录缺乏充分证据表明申请人的拟议工作将帮助美国在战略竞争对手或当前及潜在对手面前保持领先，而相关活动可能有助于美国实现或维持技术领先地位，或在盟友和伙伴中保持同等地位。一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
此外，申请人主张 SCOPS 忽视了专家背书，且专家的陈述得到了其在应用数学领域成功记录（如其在一些该领域知名刊物上发表的被引用论文）以及其他科学界人士如何将其研究成果应用于自身研究的具体例子的佐证。记录包括四位该领域专家的推荐信。[已隐去]，数学科学副教授兼申请人的博士导师，来自[已隐去]研究所，赞扬申请人的数学背景、解决问题的能力以及在编程语言、机器学习和优化方法方面的基础。教授[已隐去]讨论了申请人研究的两个领域，并声称申请人的研究提供了「重大进步」。一位研究科学家[已隐去]，来自[已隐去]，高度评价申请人在应用数学中执行复杂程序的专业能力、其设计新颖改进算法的能力，以及其在理论上证明所设计算法最优性的分析能力。博士[已隐去]声称，基于申请人卓越的研究及其在该领域的影响力，申请人因其原创研究获得了「国际认可和赞誉」。
[已隐去]，另一位研究科学家，来自[已隐去]，讨论了申请人在应用数学领域的过往成就，包括其出版物、作为「非凸优化顶级专家」的研究工作、同行评审、在优化和机器学习会议上展示其研究工作，以及担任国际研讨会的程序委员会成员。[已隐去]，[已隐去]的商业分析教授，提供了申请人在应用数学领域成就的记录，包括其对解决非凸程序的优化算法的研究以及在应用数学期刊上的发表。教授[已隐去]解释说，其在自己关于非凸和弱凸程序求解方法的优化研究中引用了申请人的工作，并强调申请人的工作提供了「该领域的重大进展，特别是与非凸问题相关」。
作为裁量事项，本办公室可将大学、专业组织或其他来源作为证据提交的咨询意见陈述用作专家证言。Matter of Caron International, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，本办公室最终负责就该个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定，提交专家意见信并非资格的推定证据。见同上。在本案中，专家推荐信说明了申请人的数学背景、其在编程语言、机器学习和优化方法方面的知识、其设计新颖改进算法的能力、其在理论上证明所设计算法最优性的分析能力，以及其在应用数学领域的过往成就。这些信件还描述了申请人的研究工作，并讨论了其研究工作在该领域的重要性。然而，这些信件未提供关于申请人拟议工作及其影响达到国家重要性水平的充分信息或证据。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。此外，申请人在该领域的教育、知识、技能和专业经验与 Dhanasar 框架的第二项要素相关，该要素「将焦点从拟议工作转向外籍国民」。同上，第 890 页。
博士[已隐去]在其信中表示，申请人目前对下一代推荐算法的研究和开发，即改进[已隐去]视频推荐以智能理解用户需求并推荐高质量和高相关性视频，对于[已隐去]业务的成功「至关重要」，并且也「受到学术界和业界研究界的极大关注」。尽管本办公室认可申请人在[已隐去]担任软件工程师对于改进[已隐去]视频推荐算法很重要，但申请人未能证明公司运营所产生的经济利益和技术进步可直接归因于申请人作为软件工程师的特定角色，或其在公司对[已隐去]视频推荐算法的研究和开发。
本案的问题是申请人具体拟议工作的潜在未来影响。见同上，第 889 页。申请人未提供充分书面证据证明其拟在美国担任算法科学家的拟议就业及其「开发优化算法以提高运行此类算法的医疗设备的效用」的拟议工作将影响应用数学领域、医疗保健领域或更广泛的美国医疗器械市场，而非仅惠及其雇主或客户及其医疗设备使用者。见同上。由于记录缺乏关于拟议工作更广泛影响的充分证据，本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人的拟议工作不符合 Dhanasar 框架第一项要素中的「国家重要性」要件。
博士[已隐去]在其信中建议，美国有必要留住像申请人这样具有卓越专业知识和出众才能的专业人士，因为 STEM 领域对要求高级学位的岗位存在普遍且长期的短缺。博士[已隐去]补充说，技术和创新是经济增长和就业的关键驱动力。本办公室不认同申请人拟议工作因 STEM 领域劳动力短缺而具有国家重要性的论点，因为申请人未能证明其拟议工作将影响或显著缓解所称的国家短缺。此外，尽管本办公室认可 STEM 领域对熟练专业人员的需求不断增长，但合格工人的短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。见 20 C.F.R. § 656, 8 U.S.C. § 1182(a)(5)(A), 1182(p)(1)。因此，合格专业人士的短缺不足以证明国家利益豁免的资格。
申请人的陈述反映了其打算设计和实现算法以解决优化和应用数学问题、发表同行评审文章和专利、在会议上展示其研究工作，并推出惠及美国民众的产品。然而，其未提供充分信息或证据证明其拟议工作的未来影响达到国家重要性水平。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。在 Dhanasar 案中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。见同上，第 893 页。在本案中，尽管本办公室未逐一回应每一项证据，但已仔细审查并适当考量了每一项证据，既单独审查，也在全部证据的背景下审查。但记录未包含充分信息或证据证明其设计和实现算法以解决优化和应用数学问题、发表文章和专利、在会议上展示研究工作以及推出产品的拟议活动将对应用数学领域或特定领域或行业产生与国家重要性相称的影响。见同上，第 889 页。
由于记录未能充分显示其拟议工作具有 Dhanasar 先例裁决第一项要素所要求的国家重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二项和第三项要素下的资格将无实际意义，本办公室将保留这些问题以备将来必要时考量。
III. 结论
尽管申请人已证明其是拥有高级学位的专业人士，且其拟议工作具有实质价值，但其未能以优势证据证明其拟议工作具有国家重要性。因此，本办公室认定申请人无资格获得或作为裁量事项在其他方面不值得获得国家利益豁免。
裁定
上诉驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会中止该裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
