行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：39544145
日期：2025 年 10 月 9 日
对服务中心运营部（SCOPS）决定的申诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业家，寻求以拥有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并寻求对该类别所附工作要求给予国家利益豁免。《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。服务中心运营部拒绝了该申请，认定申请人未能证明其应获得国家利益要求方面的自由裁量豁免。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有以优势证据标准证明其符合资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础 EB-2 签证类别的资格，申请人必须证明其是拥有高等学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 类别的资格，其随后必须证明其应获得对工作要求「符合国家利益」的自由裁量豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
二、分析
审理主任认定，虽然申请人已证明其拟议工作具有实质价值，但其未能证明该工作具有国家重要性、其有能力推进该工作，或豁免工作要求将有利于美国。
Dhanasar 分析框架的第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。同上。
申请人主张，其逾 25 年来一直领导一家专门从美国进口电子元件和设备的巴西公司。她坚持认为，其「拟议工作，[已隐去] LLC，建立在她已在巴西成功开发的商业模式之上。」具体而言，她解释其拟议工作是：
设立并扩展 [已隐去] LLC（「本公司」），一家致力于从美国制造商处采购电子零件和设备并出口至巴西的企业。所涉产品包括通信设备、半导体、电路和软件等基本电子元件。通过充当中间商，[已隐去] LLC 将为美国电子元件制造商——尤其是中小企业（SMB）——促进进入国际市场的渠道，使其能够扩大覆盖范围、增加收入并增强在全球经济中的竞争力。
申请人还主张，其拟议工作「尤为重要，因为它侧重于帮助中小企业进入国际市场，而该行业往往面临巨大的出口壁垒。」她声称其公司将「提供直接应对这些挑战的出口便利服务，确保中小企业能够在没有高运营成本、贸易复杂性和合规风险负担的情况下实现国际化。」她进一步声称，其商业模式将产生显著的涟漪效应，并延伸至其直接运营之外。具体而言，她表示其工作将开辟「长期国际贸易关系的路径，从而在多个行业产生经济效益」；「推动对美国制造元件的需求，促使国内产量增加」；并「为制造商扩大运营规模和投资新技术创造更多机会。」申请人的商业计划包含财务预测数据，表明到第五年，其公司将雇用 13 名员工，工资支出为 655,788 美元，销售额为 3,139,382 美元，净利润为 98,178 美元，并缴纳估计 140,444 美元的税款。申请人主张，根据 RIMS II 乘数，其公司预计将「在第五年产生相当于 141 个就业岗位的最终需求就业影响」以及「在第五年产生相当于 6,083,180 美元的最终需求产出影响」。
区域投入产出建模系统（RIMS II）由美国经济分析局开发，是一种区域经济建模系统，供地方规划者、投资者和政策制定者使用，显示各行业生产的商品和服务以及各行业和最终用户对这些商品和服务的使用情况。该模型产生的乘数用于经济影响研究，以估计项目对某一区域的总影响。
在上诉中，申请人主张服务中心运营部错误地「将[其]拟议工作的性质错误描述为仅仅是『成为自己公司的首席执行官』。」她辩称，其「工作直接契合美国的经济和贸易优先事项……且记录解释了 [已隐去] LLC 将如何扩大美国制造商尤其是中小企业的市场准入，帮助其应对贸易法规、降低合规成本并进入高需求的外国市场。」她进一步「指出，[服务中心运营部]自己的决定承认该工作『将为该国最重要的产业之一——美国电子供应链——提供有效支持』，却自相矛盾地拒绝了申请。」
申请人主要依赖小企业的重要性、对美国电子元件的需求以及供应链在美国经济中的作用；然而，在确定国家重要性时，相关问题并非该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。同上，第 889 页。申请人可以提出聚焦于具有重大价值领域的拟议工作，但仍不足以证明其具体工作在该领域具有与国家重要性相称的潜在前景影响。本办公室认可美国产品不断扩大的全球市场以及美国供应链的价值；然而，在美国经济的重要行业设立企业，不足以确立申请人拟议工作的国家重要性。
除其陈述和商业计划中的主张以及有关美国对巴西出口、美国在全球市场的主导地位和供应链的统计数据外，申请人未提供佐证证据，证明其公司的活动将为[已隐去]佛罗里达地区或美国带来实质性经济利益。申请人的陈述包括以下主张：(i) 通过扩大市场准入，其工作将增加生产和出口，这「将需要在[已隐去] LLC 内部乃至整个供应链上增加劳动力招聘」；(ii)「制造商、货运公司、报关行以及法律和金融服务提供商将经历对熟练专业人员日益增长的需求」，且「通过简化进入全球市场的渠道，她将使中小型制造商能够在国际范围内竞争」；以及 (iii) 其公司将增加国内产品的出口，从而减少美国贸易逆差。关于其公司将在美国经济和「全球市场」中发挥的前景作用的宽泛陈述和预测，并未证明可直接归因于申请人拟议工作的前景影响；其工作如何有可能为美国提供经济、社会和安全利益；或确立其工作将如何影响其公司客户和业务运营之外的行业。
本办公室还考虑了申请人关于其拟议工作将对地方或国家经济产生涟漪效应的主张。申请人主张，根据 RIMS II 乘数，其公司预计将在第五年达到相当于 6,083,180 美元的最终需求产出影响。然而，该主张基于区域投入产出建模系统，这是一种区域经济模型，是投资者、规划者和民选官员用来客观评估各种区域项目潜在经济影响的工具——而非用于评估一家新兴国际出口企业的预期经济影响。此外，申请人声称其公司将「增加国内产品的出口，从而减少美国贸易逆差」。然而，根据美国经济分析局和美国人口普查局的数据，美国贸易逆差为 783 亿美元。虽然申请人的公司可能在某种程度上刺激经济活动——甚至假定申请人的最终需求产出影响为 6,083,180 美元——但估计美国贸易逆差减少 0.007769% 仅占美国贸易逆差的极小部分。申请人有责任证明拟议工作的经济影响将是「实质性的」，并达到与国家重要性相称的水平。在此，记录中未包含充分的相关或具有证明力的证据，表明申请人公司活动的经济影响将是实质性的，或表明其拟议工作的次要或间接经济利益将达到该水平。
在没有充分信息或证据表明可直接归因于其未来工作的任何预期美国经济影响或就业创造的情况下，记录未显示申请人拟议工作对美国区域或国家经济产生的利益将达到 Dhanasar 所设想的「实质性积极经济影响」水平。同上。此外，申请人未证明其企业将惠及经济萧条地区。最终，申请人声称将因其工作产生的经济利益取决于众多因素，且申请人未在其拟议工作与所主张的经济结果之间提供充分直接的证据联系，也未确立其工作将如何影响其公司客户和业务运营之外的行业。
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，本办公室认定其未能证明其符合资格或作为自由裁量事项应获得国家利益豁免。由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人在 Dhanasar 第二项和第三项要素下的资格和上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯粹咨询性的认定」）。
裁定：
上诉驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment/international-trade-goods-and-services
