行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39793691
日期：2025 年 10 月 14 日
对服务中心运营部决定的申诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人系绿色能源领域的工程师与研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并请求豁免该类别所附的职位邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定尽管申请人已证明其符合高级学位专业人士类别的资格，但记录未能证明对职位邀请要求（进而对劳工证）行使裁量性豁免将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将本事项发回重审，以作出与本分析一致的新决定。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。高级学位指任何高于学士学位的美国学术或专业学位，或同等的外国学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人已证明符合基础 EB-2 类别的资格，其随后必须证明其值得获得对职位邀请要求（即劳工证要求）的裁量性豁免，且该豁免“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定，申请人符合以持有高级学位专业人士身份获得 EB-2 类别的资格，依据是其拥有 [已隐去] 大学机械工程硕士学位以及 [已隐去] 大学机械工程博士学位。上诉中的问题是申请人是否已证明豁免职位邀请要求符合国家利益。SCOPS 认定申请人已证明拟议工作的实质价值，但未满足 Matter of Dhanasar 所设分析框架中三项必要要素中的任何一项。
上诉中，申请人主张该决定未得到记录中证据的充分支持，且 SCOPS 未正确适用适当的证据标准或 Matter of Dhanasar 中的分析框架。经重新审查，基于下述理由，本办公室认定 SCOPS 未依据 Matter of Dhanasar 所设框架对记录进行充分分析，也未就记录中发现的任何证据缺陷充分告知申请人。因此，将本事项发回重审是适当的。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素，实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。
在随申请提交的陈述中，申请人表示其拟议工作是加速可再生能源转换与清洁燃料生成技术在包括燃料电池和电解槽在内的多种电化学应用中的实际应用，以应对气候变化与能源安全等全球挑战。申请人解释称，“在可预见的未来”，其计划在 [已隐去] 公司担任化学系统工程师的同时从事其拟议工作，该职位自 2022 年起担任。其表示其研究成果将“继续通过同行评审出版物和会议报告在该领域传播”，并指出其研究“通过 [已隐去] 公司的合作及国家实验室在国家层面得到推广”。在随后针对 SCOPS 补件通知（RFE）提交的陈述中，申请人更详细地描述了其具体研究工作，并强调其还继续与其此前的博士导师在 [已隐去] 开展研究项目，独立于其在 [已隐去] 的雇佣关系。
在认定申请人未证明拟议工作的国家重要性时，SCOPS 称“证据未包含关于拟议工作国家重要性的信息”，且申请人“未提交证据支持”该工作具有国家重要性的主张。发回重审后，SCOPS 最终可能认定记录中的证据不足以证明拟议工作的国家重要性；但本办公室认定，将记录描述为包含“无证据”支持拟议工作的国家重要性，与面前记录不符。
此外，尽管 SCOPS 的决定在第一项要素下包含一些额外讨论，但未具体引用申请人在申请中及回应补件通知（RFE）时提供的相关证据。SCOPS 还得出其他缺乏支持的结论，例如指出“记录未显示您的拟议工作将充分延伸至您的公司、未来客户或商业伙伴关系之外，以更广泛地影响该领域”。如上所述，申请人并不计划如 SCOPS 该表述所暗示的那样通过自己的公司从事其拟议工作。鉴于该决定未引用记录中的具体主张，本办公室无法确定 SCOPS 是否或多大程度上评估了申请人关于 Dhanasar 第一项要素的证据和法律论点。
发回重审后，SCOPS 应审查记录中的具体证据，以确定拟议工作在绿色能源研究方面的潜在预期影响，以及该影响是否与 Matter of Dhanasar 所述的国家重要性相称。在此过程中，SCOPS 应评估例如记录是否支持申请人的主张，即其研究工作成果将通过科学期刊出版物和会议报告传播给该领域的其他人。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向该个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定申请人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑包括但不限于以下因素：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在此，SCOPS 认可申请人的高级学位，但除笼统承认申请人提供了关于其出版物及引用情况的信息外，未涉及记录中的任何其他证据。SCOPS 认定申请人未满足第二项要素，因为其未表明其工作“影响了研究实践”、“推动了进步”或在该领域“产生了大量积极讨论”。SCOPS 还认定，申请人未证明第二项要素，因为证据不足以证明其在美国“作出了重大贡献”。
SCOPS 的分析未遵循 Matter of Dhanasar 为评估第二项要素所提供的框架。尽管 SCOPS 列举了 Matter of Dhanasar 中阐述的相关因素，但该决定未分析与这些因素相关的记录证据。SCOPS 未分析申请人的教育背景、知识、技能及在相关或类似工作中的成功记录、申请人的未来活动模式或计划，以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体的兴趣，而是聚焦于申请人在该领域的影响力和贡献。
本办公室同意，申请人对该领域的重大影响和重要贡献在第二项要素分析中可能是积极因素，因为它们可以证明例如该个人的知识、技能和成功记录。但孤立地考虑申请人的影响力和贡献，对 Matter of Dhanasar 所列因素的评估是不充分和不完整的。此外，主要依赖“影响力标准”正是本办公室在 Matter of Dhanasar 中明确拒绝的做法，当时本办公室撤销了 Matter of New York State Department of Transportation (NYSDOT), 22 I&N Dec. 215 (Act. Assoc. Comm'r 1998) 中的决定，该决定确立了此前用于评估国家利益豁免申请的框架。见 Matter of Dhanasar, 22 I&N Dec. at 887-88 n.6。
因此，发回重审后，SCOPS 应依据 Matter of Dhanasar 所列因素以及其他任何相关因素，考虑记录中的具体证据，以确定申请人是否有能力推进该工作。例如，在评估申请人的未来活动模式或计划时，SCOPS 可考虑记录中是否有关于其在 Cummins Inc. 雇佣情况的充分证据，例如申请人将投入研究而非与其雇主产品相关的实际工程任务的时间，以及任何其他可能影响申请人通过该雇佣推进拟议研究工作可行性的因素。SCOPS 还应考虑申请人是否充分记录了其声称的与在 ASU 的前导师持续合作关系，因为其表示该关系将为其从事拟议研究工作提供另一途径。
C. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免职位邀请要求（进而豁免劳工证）将有利于美国。同上 at 890-91。在进行此分析时，本办公室可评估如下因素：鉴于该个人的资格性质或拟议工作，其获得职位邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，整体而言，豁免职位邀请要求（进而豁免劳工证）将有利于美国。同上 at 891。
在此，SCOPS 依据 Dhanasar 第三项要素的认定未充分讨论或分析与这些因素相关的记录证据。相反，SCOPS 认定申请人就其工作在该领域的影响力作出了“[笼统]主张”，而这些主张不足以满足该要素。SCOPS 还指出，申请人未证明 Dhanasar 的第一和第二项要素。尽管本办公室同意申请人是否已证明符合第一和第二项要素的资格这一问题具有相关性，但 SCOPS 完全未讨论第三项要素所列因素。
尽管记录中的证据最终可能不足以证明申请人符合所请求国家利益豁免的资格，但 SCOPS 未充分处理初次提交及回应 RFE 时提交的证据和论点，未讨论 Dhanasar 中列出的大部分相关因素，因此未充分解释拒绝的理由。审理人员的书面决定必须充分解释拒绝签证申请的理由，以使申请人有公平机会对该决定提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；cf Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释拒绝动议的理由，以使被申请人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。在此，基于所述理由，SCOPS 的决定不符合这些要求。因此，该决定被撤销。
III. 结论
发回重审后，SCOPS 应审查整个记录，包括申请人的上诉，以考虑其是否已证明符合国家利益豁免的资格，并作出新决定；如该决定对申请人不利，则必须符合 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i) 的要求。SCOPS 可要求提供其认为与新裁定相关的任何额外证据。因此，本办公室对本案的最终处理结果不发表意见。
裁定：
该决定被撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会中止该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或属于其他不准入境或可驱逐出境的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
