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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39879742 日期：2025年10月16日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名移民律师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌定豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌定事项¹授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌定性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；且
- 综合权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。唯一需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免工作要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
关于其拟从事的事业，申请人表示其“拟从事的事业是继续运用我对移民法的全面理解，引导合格的外国国民获得合法入境和在美国居留所需的签证”。她表示：“通过提供个性化支持、为国家利益豁免和杰出能力人士处理复杂的法律要求，以及促进战略合作，我旨在帮助他们无缝过渡到美国职业领域。”²
A. 实质价值和国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人拟从事的事业具有实质价值。本办公室同意。
然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟从事事业的 national importance。在确定拟从事事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上 at 889。该考量可包括拟从事事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济效应、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上 at 889-90。SCOPS认定申请人未能证明其拟从事工作的潜在前瞻性影响。³
2 提交申请时，申请人正以移民律师身份为__ ______________工作。记录包括申请人雇主2024年4月的一封信函，说明其在该职位的职责和责任包括为客户提供I-140表格的移民法律解决方案、向客户提供法律咨询并在案件管理系统（CMS）上回复签证相关询问、为客户起草回复、在CMS上编辑和批准律师助理的草稿、就案件特定的I-140表格和签证相关问题进行法律研究、与内部和外部律师讨论复杂的I-140表格问题，以及就I-140表格或签证相关问题提供法律解决方案。由于申请人正在申请豁免工作要求，她无需拥有特定美国雇主的工作邀请。但是，本办公室将考虑有关其职位的信息，以说明她打算以何种身份工作，从而确定拟从事事业是否符合Dhanasar框架的要求。 3 例如，SCOPS的决定指出，申请人未能证明其法律“工作或服务将影响移民领域和/或某一特定行业更广泛地，而非仅限于其所服务的客户”。
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在上诉中，申请人主张SCOPS的决定忽视了证明其拟从事事业具有国家重要性的文件。申请人提交了关于移民获得法律代理的权利、公共资助其法律服务的好处、吸引更多移民人才以帮助美国经济和美国公司与中国竞争、移民企业家对美国十亿美元级初创公司的贡献、美国移民政策和对高技能工人的需求、导致我国劳动力短缺的因素，以及休斯顿移民律师短缺的文章。⁴ 记录还包括关于白宫推动人工智能安全可靠开发和使用、鼓励来自国外的STEM（科学、技术、工程和数学）学生和学者，以及为企业家和STEM专业人士提供签证便利的行动的信息。申请人声称这些文章支持其拟从事事业的国家重要性。国家重要性的认定并不关注某一领域或行业的一般重要性，而是“聚焦于外国国民拟从事的具体事业”。见 Dhanasar at 889。在此，上述文章均未提及申请人或其法律项目，也未涉及其具体拟从事事业的潜在前瞻性影响。
申请人进一步指出，SCOPS的决定未适当审查其领域同事的支持信。申请人提供了Y-W-、C-C-和A-T-的支持信，讨论其移民法知识、作为律师的能力和法律经验。此外，申请人还提交了询问其现任雇主或招募其工作机会的信息。申请人的技能、知识和在该领域的先前工作，以及潜在雇主或该领域其他人对其的兴趣，涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟从事事业转移到外国国民本人”。同上 at 890。此处的问题是，她拟从事的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。
Y-W-主张，申请人的拟从事事业具有国家重要性，因为它“直接契合美国政府吸引和留住全球顶尖人才以增强我国经济和技术领导力的优先事项”。同样，C-C-断言，申请人的事业培育了“全球人才能蓬勃发展的法律环境，直接支持美国技术、医疗保健和商业等关键领域”，并且她的“工作得到以下事实的印证：移民长期以来一直是美国创新和经济增长的驱动力”。此外，A-T-表示：“通过帮助高技能专业人士，包括像我这样的科学家、工程师、研究人员和其他职业，[申请人]在确保美国保持在研发前沿方面发挥着至关重要的作用。”再次强调，此处的问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的国家重要性；相反，本办公室聚焦于“外国国民拟从事的具体事业”。同上 at 889。Y-W-、C-C-和A-T-的信函未包含足够的信息和解释，记录也未包含充分的佐证证据，以表明申请人的具体拟从事工作提供
4 关于移民律师短缺问题，我们不被以下论点所说服：由于申请人所在领域工人短缺，其拟议事业具有国家重要性。在此，申请人未能证明其拟议事业将影响或显著缓解所声称的国家短缺。此外，合格工人的短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
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在其领域产生更广泛影响，或对我国产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。5
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们考察记录其工作“潜在预期影响”的证据。虽然申请人的陈述反映其意图为客户提供法律服务，但她未提供充分信息和证据以证明其拟议事业的预期影响达到国家重要性水平。在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此，我们认定申请人未能表明其拟议事业将充分超出其客户范围，以与国家重要性相称的水平影响其行业、移民法领域或更广泛的美国经济。
此外，申请人未能表明其拟从事的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我国提供重大积极经济影响。在没有关于其未来工作可归因的任何预计美国经济影响或创造就业的充分信息或证据的情况下，记录未显示申请人法律服务所产生的区域或国家经济利益将达到Dhanasar案所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。
申请人未能证明其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、具有其他重大积极经济影响、在其领域内具有国家甚至全球影响，或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。
B. Dhanasar框架的其余要件
由于记录中的文件未能证明其拟议事业具有Dhanasar先例决定第一要件所要求的国家重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们无需触及、因此保留对她在Dhanasar框架第二和第三要件下资格的裁定。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定她未能证明其符合资格或作为自由裁量事项应获国家利益豁免。基于上述理由，上诉被驳回，每一理由均作为独立的替代裁判依据予以考虑。
5 在此，申请人的支持信未能证明其拟议事业将以如此规模运作，以致达到国家重要性水平。在没有提供证据证实此类主张的情况下，仅声称某项事业具有国家重要性或会创造广泛影响是不够的。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
