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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：39724345 日期：2025年10月21日
对服务中心运营处决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名云解决方案架构师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管申请人已证明其符合作为高级学位专业人士的EB-2分类资格，但记录未能证明豁免职位offer要求将符合国家利益。现根据8 C.F.R. § 103.3，本事项提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将本事项发回重审，以按照以下分析作出新决定。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。如果申请人证明其符合基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，且该豁免“符合国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的标准框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定，申请人符合高级学位专业人士资格，依据是其拥有相当于美国电子工程学士学位的外国同等学历，并随后具有五年以上逐步递进的经历。见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（对“高级学位”的定义）。上诉中的问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求符合国家利益。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质性价值，且其处于有利地位能够推进该事业，但结论认为其未能证明拟议事业的国家重要性，且综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
在上诉中，申请人主张，SCOPS通过称其打算“作为云解决方案架构师为____工作”而错误描述了其拟议事业的性质。具体而言，申请人强调，尽管在提交申请时他受雇于____，但他并未在记录中声明他将通过继续受雇于I____来推进其拟议事业。他进一步主张，SCOPS的决定未反映其考虑了申请人在回应补件通知（RFE）时提交的证据。
申请人的主张得到记录支持。SCOPS正确指出，申请人表明其意图“开发系统设计、持续集成和云技术体系，以推进具有韧性的软件开发和测试项目，从而提升各关键领域综合国防和安全系统的效率、可靠性和安全性。”然而，在讨论该事业的国家重要性时，SCOPS指出他“未能证实该具体事业（即作为云解决方案架构师为____工作）将如何对该领域产生全球或国家层面的影响。”在下一段中，SCOPS指出申请人“未具体说明他将继续为其当前雇主工作还是为其所称拟议事业中的不同雇主工作”，但指出无论雇主为何，申请人均未表明其事业将如何产生超越某一雇主及其客户的更广泛影响。
申请人在支持申请的初始陈述中列出了其拟议事业的短期和长期目标。他既未声明也未暗示他将通过继续受雇于I____来推进其事业。此外，在回应RFE的陈述中，申请人澄清“在美国寻求就业，或长期继续其当前职位的就业，既非我的拟议事业，也非我的长期目标。”相反，申请人表示他打算建立并领导“一家软件解决方案公司，为大型组织以及中小型企业（SME）和公共机构提供系统设计、集成解决方案和云工程，以及漏洞和测试情报咨询服务。”申请人还表示，其公司“将通过赞助网络安全和项目集成教育项目，为软件集成研究和教育作出贡献。”
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由于SCOPS关于Matter of Dhanasar第一和第二项条件的认定是基于对申请人拟议事业及其推进方式的错误理解，该决定未就记录中的证据缺陷向申请人提供充分通知。此外，如申请人所指出的，该决定未反映SCOPS考虑了其对RFE的回应，也未依据Matter of Dhanasar所设框架充分分析记录。事实上，该决定很少提及申请人提交的支持申请的证据，例如该领域经验丰富的专业人士出具的推荐信，以及申请人在回应RFE时提交供考虑的详细“工具包”。
审理人员的书面决定必须充分解释拒绝签证申请的理由，以使申请人有公平机会对该决定提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；参见Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释拒绝动议的理由，以使答辩人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。因此，基于上述缺陷，本办公室将撤销该决定。
发回重审时，SCOPS应审查全部记录，考虑申请人是否就其通过建立自己的软件咨询公司“开发系统设计、持续集成和云技术体系”的拟议事业提供了充分细节，以及其是否已证明符合Dhanasar框架三项条件中每一项的资格。
在确定拟议事业在第一项条件下是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。见Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。一项事业可能因在某一特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如改进的制造工艺。同上。在经济方面，如果该事业具有雇用美国工人的重大潜力或其他实质性积极经济效应，特别是在经济萧条地区，则可能具有国家重要性。同上。此外，如果记录表明拟议事业具有重大潜力，例如有助于推进有价值的技术或研究领域，则可能达到国家重要性水平。一般见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人主张，其拟议事业将在其领域产生广泛影响，并指出他将“推进当前的研究与开发计划”，通过学术出版物和演讲积极传播其研究成果，“开创应对新兴挑战的新解决方案”，影响该领域的政策与标准，并“塑造行业运营所依托的框架”。然而，仅凭申请人的主张不能确立其拟议事业的国家重要性。发回重审后，SCOPS必须依据优势证据标准裁定记录是否表明拟议事业将具有达到国家重要性水平的潜在预期影响。该分析应考虑请愿书是否包含既解释又佐证在拟议事业中工作如何满足“国家重要性”标准的实质内容。SCOPS还应考虑Matter of Dhanasar中列明的其他相关因素，包括但不限于申请人是否证明其事业将具有雇用美国工人的重大潜力或其他实质性积极经济影响。例如，申请人称其软件咨询公司将“为与我共事的其他美国人士创造多个职位空缺”，但
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未进一步阐述其创造就业的潜力，也未表明他是否打算在经济萧条地区设立该公司。
在裁定个人是否处于有利地位以推进拟议事业时，我们考虑的因素包括但不限于：其在相关或类似工作中的教育背景、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。尽管SCOPS此前认定申请人提交了满足该条标准的充分证据，但其结论似乎基于一种错误理解，即认为他将通过在l l或类似雇主处继续从事软件咨询工作来推进其事业，而非通过在软件咨询领域开展创业事业。发回重审后，SCOPS应重新评估证据，以依据Matter of Dhanasar中列举的因素以及任何其他相关因素，裁定申请人是否确立了其在第二条标准下的资格。
例如，SCOPS可考虑申请人设立自己软件咨询公司的计划缺乏具体性——该计划首次是在回应补证通知时描述的——是否足以证明存在“未来活动的模式或计划”。同样与申请人未来活动计划相关，SCOPS可考虑记录中是否有充分证据反映其事业获得财务支持的可行计划，或是否有证据表明潜在或可能客户或顾客的兴趣。
最后，第三条标准要求申请人证明，权衡之下，豁免工作邀请要求从而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。发回重审后，SCOPS应鉴于申请人打算在美国设立自己的咨询公司，重新评估与第三条标准相关的申请人的主张和证据，因为其最初依据该标准的评估是基于申请人将通过继续为其雇主工作来推进其事业的认定。SCOPS应考虑与第三条标准权衡分析相关的每一项因素，并说明赋予每一因素的决定性权重。
III. 结论
基于上述理由，我们将撤销SCOPS的决定，并将本事项发回重审，以进一步审议并作出新决定。发回重审后，SCOPS应审查全部记录，包括申请人在上诉时提交的材料，并裁定其是否已确立符合Dhanasar三条标准中每一条的资格。SCOPS可在作出新决定前要求提供其认为与裁定相关的任何补充证据。
裁定：撤销该决定。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
